POST OSSERVAZIONI

COMUNICARE FIDUCIA

La comunicazione, nel significato più ampio di trasmissione di informazioni, è considerata, non a torto, uno strumento molto efficace nella lotta alla corruzione. Una comunicazione incompleta, per non dire assente, nebulosa, crea un ostacolo insormontabile nella lotta alla corruzione e cela inevitabilmente il sospetto di un agire amministrativo non conforme alla legge.

La società civile ha il diritto, ma anche il dovere civico, di controllare l’azione dell’amministrazione per verificarne l’integrità e l’efficienza e il conseguente corretto utilizzo delle risorse pubbliche. Ma per far ciò è necessario educare i cittadini a questo ruolo, far comprendere che possono diventare attori principali nella creazione di un nuovo sistema improntato alla legalità ed efficienza.

Questo processo richiede un coacervo di azioni finalizzate ad un cambiamento di mentalità (scuola, campagne di sensibilizzazioni, etc.) che inevitabilmente postula un periodo di tempo molto lungo.

In questo lavoro mi occuperò di una particolare categoria di destinatari, gli imprenditori, con riferimento al settore degli appalti pubblici, che, facendo uso di molte risorse finanziarie, si presta meglio di altri a fenomeni di corruzione. Gli imprenditori, essendo coinvolti in prima persona nella corretta gestione degli appalti pubblici in considerazione del danno economico che potrebbero subire da un’aggiudicazione illecita o frutto di condotte negligenti o imperite, possono svolgere meglio di altri il ruolo di controllori.

Il nostro legislatore, sulla base delle esperienze maturate in altri Stati, ha introdotto con la legge 6 novembre 2012, n. 190, il D.lgs. 14 marzo 2013, n. 33 e con il d.l. 24 giugno 2014, n. 90, obblighi di trasparenza e di pubblicità.

A distanza di qualche anno dall’introduzione di queste norme possiamo fare un punto sullo stato di fatto e chiederci:

1) le PP.AA. adempiono correttamente e puntualmente agli obblighi normativi di pubblicità e di trasparenza?

2) le informazioni pubblicate possono considerarsi sufficienti per rendere l’amministrazione come quella “casa di vetro” auspicata da Filippo Turati?

Se si analizzano le sezioni “amministrazione trasparente” dei siti web delle PP.AA. si potrà constatare che molti enti non adempiono o adempiono solo parzialmente, o non correttamente, o in ritardo, alla pubblicazione dei dati sugli appalti aggiudicati.

Ci si potrà inoltre rendere conto che i dati pubblicati, anche qualora si adempisse correttamente, non possono ritenersi sufficienti a consentire quel controllo diffuso che è strumento di contrasto alla corruzione. Dagli attuali obblighi di pubblicità si ricavano alcuni indici sintomatici di fenomeni corruttivi, quali la ricorrenza degli stessi nominativi, la presenza di numerosi affidamenti diretti, la ripetitività di acquisti nel breve periodo dello stesso genere merceologico che può celare frazionamenti abusivi. Tuttavia questi indici di corruzione sono più significativi per gli appalti sottosoglia. I dati pubblicati risultano infatti insufficienti a comprendere i processi decisionali per gli appalti soprasoglia.

Occorrerebbe rivedere gli obblighi di pubblicazione attualmente vigenti, poiché, come è stato giustamente messo in luce, l’eccesso delle informazioni pubblicate può creare situazioni di “opacità per confusione” oltre a determinare una evidente eccessiva onerosità per le PP.AA., soprattutto quelle di piccole dimensioni.

Al di là di questi specifici obblighi di informazione, la comunicazione tra operatori economici e stazione appaltante è resa ancora più difficile dai timori che avviluppano i dipendenti pubblici nel rilasciare informazioni. Il funzionario pubblico teme di essere accusato di avvantaggiare determinati imprenditori; dall’altro lato, però, l’operatore economico ha bisogno di ottenere risposte. Quale scambio diretto di informazioni è consentito tra imprese e funzionari pubblici? Quali forme di comunicazione possono essere utilizzate per informare gli operatori economici?

Le problematiche sono molteplici ma è necessario creare un nuovo rapporto di fiducia tra le stazioni appaltanti e gli operatori economici e ciò sarà possibile solo quando le PP.AA. risulteranno trasparenti e adotteranno delle regole certe, serie e rigorose, attraverso un apparato che potrà apparire rigido, ma che darà sicuramente maggiori garanzie di affidabilità, efficienza e integrità.

DESTINATARI Operatori economici

PROBLEMI

1) mancato o incompleto adempimento degli obblighi di trasparenza delle PP.AA.;
2) insufficienza dei dati pubblicati per rendere efficiente il controllo diffuso sugli appalti pubblici;
3) come deve avvenire e con quali limiti la comunicazione diretta tra stazioni appaltanti e operatori economici;
4) gli operatori economici non hanno fiducia nella P.A.

OBIETTIVI

1) garantire che le PP.AA. adempiano agli obblighi di pubblicità e trasparenza;
2) rafforzare la trasparenza;
3) migliorare e regolamentare la comunicazione tra stazioni appaltanti e operatori economici;
4) aumentare la fiducia che gli operatori economici ripongono nella P.A.

AZIONI OBIETTIVO 1 (garantire che le PP.AA. adempiano agli obblighi di trasparenza)

– generare in modo automatico i dati da inserire nella sezione “amministrazione trasparente” della P.A. attraverso il trasferimento telematico delle informazioni sugli appalti contenute nei servizi SIMOG (sistema informativo monitoraggio gare) e SMART CIG (sistema per il rilascio del CIG in modalità semplificata) dell’ANAC. Tali servizi finalizzati alla creazione dei CIG richiedono l’inserimento di dati in parte corrispondenti a quelli che le PP.AA. sono tenute a riportare nel proprio sito web “amministrazione trasparente”. Con questo processo si ottengono due risultati: aggiornamento in tempo reale del sito della P.A. “amministrazione trasparente”; liberare le risorse umane prima destinate all’inserimento di questi dati per utilizzarle in altre attività con conseguente incremento della produttività. TEMPI: da 1 a 2 anni a seconda delle difficoltà che gli informatici incontreranno nella creazione del collegamento tra i due siti per il trasferimento dei dati;

– creare dei collegamenti telematici tra il SICOGE (sistema integrato di contabilità economica-finanziaria delle amministrazioni centrali utilizzato per la registrazione delle fatture e il pagamento delle stesse), o altro sistema di contabilità, e il sito web sezione “amministrazione trasparente” per trasferire e aggiornare in modo automatico i dati sui pagamenti delle fatture di ciascun contratto. TEMPI: da 1 a 2 anni a seconda delle difficoltà che gli informatici incontreranno nella creazione del collegamento tra i due siti per il trasferimento dei dati;

– creare un ente ad hoc, sovraordinato, di livello provinciale o regionale, NON appartenente allo stesso apparato della P.A. controllata, con funzioni di vigilanza sul rispetto di tutti gli altri obblighi di pubblicazione. TEMPI: non definibili perché occorre una legge per la costituzione di tali enti; bisogna inoltre considerare i tempi tecnici necessari per dotare tali enti delle risorse umane, strumentali e finanziarie per svolgere adeguatamente le proprie funzioni;

– si potrebbe introdurre, per ovviare alla mancata pubblicazione delle determine a contrarre relative agli appalti sottosoglia da parte della S.A, l’obbligo del loro inserimento nel sito dell’ANAC al fine di ottenere l’assegnazione del CIG. Tali determine sarebbero oggetto di trasferimento automatico secondo le indicazioni fornite al punto 1). Tempi: 6 mesi per aggiornare il sito dell’ANAC.

– Previsione di un regolamento interno che definisce, oltre ai soggetti responsabili, le modalità e le tempistiche di pubblicazione e il periodico monitoraggio da parte del rpct.

AZIONI OBIETTIVO 2 (rafforzare la trasparenza)
– aumentare le informazioni che dovranno essere direttamente accessibili dagli operatori economici e da tutti i cittadini. TEMPI: non definibili in quanto si rende necessario un provvedimento legislativo;

– creazione di un archivio contenente tutti gli atti delle gare gestite telematicamente, dalla documentazione amministrativa dei concorrenti alle offerte tecniche ed economiche (fatta eccezione per quelle parti che potrebbero costituire segreti commerciali e tecnici e che devono essere previamente individuate nei bandi di gara per evitare che gli O.E. possano addurre tali motivi per impedire l’accesso agli altri concorrenti), dai verbali di gara di controllo della documentazione amministrativa e di valutazione delle offerte tecniche ed economiche fino alla documentazione di verifica del possesso dei requisiti ex art. 80 Cod.App. TEMPI: vedasi punto 1) per l’introduzione dell’obbligo.

– pubblicazione delle penali e sanzioni che le stazioni appaltanti comminano al singolo operatore economico per inadempimento, anche per finalità reputazionali e dei contratti di transazione intervenuti tra la S.A. e l’impresa. TEMPI: vedasi punto 1) per l’introduzione dell’obbligo.

– pubblicazione del rispetto del cronoprogramma dei lavori e del rispetto dei tempi per le forniture e servizi. TEMPI: vedasi punto 1) per l’introduzione dell’obbligo.

– elaborare in modo automatizzato dei grafici che proiettano gli acquisti di forniture, servizi e lavori effettuati negli anni precedenti e gli scostamenti tra i lavori, servizi e forniture programmati e quelli realmente effettuati per rilevare eventuali inefficienze nella programmazione. TEMPI: vedasi punto 1) per l’introduzione dell’obbligo.

AZIONI OBIETTIVO 3 (migliorare la comunicazione tra stazioni appaltanti e operatori economici)

– adottare dei protocolli destinati ai dipendenti pubblici su come e in che modo interagire con gli operatori economici relativamente a ciascuna fase del procedimento di gara:

1. fase della programmazione.
In questa fase gli imprenditori non dovrebbero avere contatti con la P.A. che è tenuta a determinare i suoi fabbisogni secondo le proprie esigenze e le risorse finanziarie disponibili. Qualora si renda comunque necessaria la partecipazione di imprese al processo di programmazione è indispensabile tracciare i rapporti tra P.A. e privati e verbalizzare gli incontri che dovrebbero essere aperti al pubblico nel rispetto della massima trasparenza ed essere partecipati dal RPC. Per acquisire le informazioni utili alla programmazione si dovrebbero consultare le imprese osservando le norme del codice degli appalti sulla consultazione preliminare di mercato a tutela della concorrenza e dell’imparzialità. Si rischia diversamente di violare i principi di concorrenza e di imparzialità attribuendo dei vantaggi all’imprenditore consultato;

2. fase della progettazione della gara.
In questa fase gli imprenditori potrebbero essere contattati dalle stazioni appaltanti per conoscere “l’assetto del mercato, i potenziali concorrenti, gli operatori interessati, le relative caratteristiche soggettive, le soluzioni tecniche disponibili, le condizioni economiche praticate, le clausole contrattuali generalmente accettate”, al fine di verificarne la rispondenza alle reali esigenze della stazione appaltante. Si tratta di una fase delicata in cui il contatto con le imprese deve essere accompagnato da opportune cautele volte a tutelare la concorrenza e a prevenire il rischio di corruzione.

Evitare qualsiasi contatto diretto tra le imprese e l’ufficio gara della stazione appaltante, fatta eccezione, con le garanzie previste dalla legge, per le consultazioni preliminari di mercato. L’assenza di un contatto tra i dipendenti pubblici e gli operatori economici riduce il rischio di condizionamenti e corruzione e anche di comunicazione ingenua di notizie che attengono al futuro appalto.

Preferire indagini di mercato “neutre”, come la consultazione di cataloghi elettronici della P.A. o dei fornitori, o consultazione di riviste specializzate nei settori merceologici di riferimento;

3. fase dell’esecuzione.
Questa fase potrebbe richiedere un confronto tra l’impresa affidataria e l’ufficio del direttore dell’esecuzione visto che quest’ultimo è tenuto a controllare la corretta esecuzione dell’appalto. Sarebbe in ogni caso preferibile utilizzare forme di comunicazione scritta rispetto a quella orale e limitare al minimo il contatto diretto con l’operatore per evitare forme di condizionamento.

– attività di formazione dei dipendenti pubblici diretta ad incrementare la competenza e di conseguenza l’efficienza. Preferibile attività formativa pratica. TEMPI: corso di formazione della durata complessiva di un mese diviso in moduli mensili della durata di 3 giorni ciascuno.

AZIONI OBIETTIVO 4 (aumentare la fiducia che gli operatori economici ripongono nella P.A)

Questo obiettivo può essere raggiunto solo tramite un insieme di azioni volto ad arginare i rischi di corruzione sottesi ad ogni fase della procedura di affidamento.

– FASE DELLA PROGRAMMAZIONE

1) creare un ufficio ad hoc delegato alla corretta programmazione degli acquisti con funzione di collettore dei fabbisogni di tutti gli uffici della P.A. in questione, anche sulla base della proiezione degli appalti di lavori, servizi e forniture degli anni precedenti. Questo organo opererebbe in collaborazione con il RPC per verificare il rispetto e la corretta programmazione degli appalti, se eventuali proroghe concesse non nascondano forme di corruzione, e se si è dato luogo a forme di frazionamento degli appalti o a procedure in urgenza per eludere la normativa europea a tutela della concorrenza. TEMPI: essendo un ufficio interno i tempi possono andare dai 3 ai 6 mesi in relazione alle difficoltà pratiche per l’individuazione del personale con conseguente formazione, della sede logistica, delle dotazioni informatiche e telematiche.

2) estendere gli obblighi di pubblicazione relativi alla programmazione anche agli acquisti di importo inferiore a 40 mila euro per beni e servizi e 100.000 per i lavori. È logico che tale programmazione non può riguardare eventi imprevedibili e urgenti che per definizione non sono programmabili. Si rischia diversamente come accade attualmente di non informare correttamente sui fabbisogni reali della P.A. in considerazione del fatto che la maggioranza degli affidamenti è inferiore a tali soglie. TEMPI: non determinabile perché l’obbligo richiede una modifica legislativa;

3) per ovviare agli inconvenienti di una cattiva programmazione, utilizzare gli accordi quadro o contratti di acquisto conclusi dalle Centrali di Committenza o altre stazioni appaltanti. TEMPI: non definibile preventivamente in quanto occorre una revisione a livello centrale attraverso un’attività di studio che supera le attuali criticità nell’utilizzo di questi nuovi modelli innovativi.

– FASE DELLA PROGETTAZIONE DELLA GARA

1) rotazione del RUP che deve essere però in possesso delle competenze professionali necessarie alla gestione dell’appalto. Un RUP incompetente favorisce forme di maladministration. Criticità: personale insufficiente ad attuare il principio di rotazione. Il principio di rotazione deve essere garantito dall’organo di vertice e deve essere finalizzato ad impedire che la procedura di gara avente lo stesso oggetto sia gestito consecutivamente dallo stesso RUP. TEMPI: immediato;

2) istituire un ufficio ad hoc per il controllo delle procedure di affidamento in economia o negoziate di un numero ridotto di amministrazioni. TEMPI: non definibili perché l’istituzione dell’ente richiede l’intervento del legislatore e i necessari tempi tecnici per la sua costituzione;

3) individuare dei criteri di valutazione delle offerte tecniche il più possibile oggettivi e meno discrezionali in modo da evitare lo sconfinamento nell’arbitrarietà delle commissioni di gara. TEMPI: immediato.

5) verificare il rispetto di bandi tipo e capitolati tipo. TEMPI: immediato

6) verificare la pubblicazione delle determine a contrarre per le procedure negoziate. TEMPI: immediato;

7) preferire l’adesione ad accordi quadro o acquisti effettuati da Centrali di Committenza;

8) limitare gli affidamenti diretti preferendo la gara anche nel caso di importi inferiori a 40 mila euro. TEMPI: immediato.

– FASE DELLA GESTIONE DELLA GARA

1) Selezionare una commissione di gara competente e imparziale. I commissari devono essere scelti tra coloro che abbiano le competenze tecniche necessarie in relazione all’oggetto dell’appalto e secondo operazioni di sorteggio. Attualmente l’albo dei commissari di gara non ha avuto attuazione per insufficienza del numero di aspiranti commissari. Per superare l’inconveniente si dovrebbero introdurre degli incentivi economici in modo da rendere appetibile un’attività con alti rischi professionali. TEMPI: non definibili perché presenta molte variabili.
2) La gara telematica supera tutti gli inconvenienti pratici in materia di segretezza e rende più facilmente accessibile on line tutta la documentazione di gara. Si auspica però la diretta accessibilità da parte degli interessati di tutta la documentazione di gara, compresi i verbali di gara e anche le offerte tecniche dei concorrenti, fatta eccezione per le parti che sono state previamente definite dalla stazione appaltante e che potrebbero costituire segreti commerciali e industriali. Chi miglior controllore della procedura di affidamento se non le imprese concorrenti non aggiudicatarie?
3) Pubblicare tutti gli atti di verifica dei requisiti ex art. 80 Codice Appalti. TEMPI: immediato
4) Prevedere maggiori garanzie di trasparenza e di imparzialità nelle procedure negoziate che attualmente non vengono accompagnate dalle stesse precauzioni previste per le gare aperte; attraverso ad esempio la previsione di un sistema informatico di protocollazione delle offerte inalterabile o per l’esame dei preventivi in caso di affidamenti sottosoglia. TEMPI: 2 mesi;
5) Introdurre il doppio controllo nelle verifiche dei requisiti per evitare comportamenti devianti. TEMPI: dai 3 ai 6 mesi;
6) Verificare se tra le imprese concorrenti vi siano rapporti di collegamento, controllo o accordi anche tramite soggetti, consulenti di più imprese.

– FASE DELL’ESECUZIONE

1) Redigere una check list dei controlli da effettuare; TEMPI: 1 mese
2) Redigere un piano dei controlli che stabilisca il numero, l’oggetto, i tempi. Il controllo deve essere costante e periodico. TEMPI: 1 settimana;
3) Applicare misure sanzionatorie adeguate in caso di inadempimento per essere credibili nei confronti delle imprese e dare un chiaro segnale del rischio di risoluzione del contratto;
4) Creazione di un ufficio interno che controlli il rispetto del piano dei controlli e l’applicazione e la congruità delle sanzioni. TEMPI: 3 mesi;
5) Per i lavori redigere dei report per mettere in evidenza i costi e i tempi concordati con i costi e i tempi effettivi. TEMPI: pochi giorni;
6) Consentire il controllo diretto degli operatori economici sulla esecuzione dell’appalto regolamentando i tempi e i modi in cui deve avvenire questo controllo per evitare contestazioni pretestuose o intralci alla P.A. Si potrebbe dare luogo ad esempio alla costituzione di forme di partenariato pubblico-privato per settori merceologici o tipo di appalto finalizzato al controllo a campione sull’attività realizzata dall’impresa aggiudicataria. TEMPI: dai 6 ai 18 mesi;
7) Prevedere forme di rendicontazione delle fatture sostenute dall’impresa affidataria per verificare la corretta esecuzione delle prestazioni e la corrispondenza agli standard richiesti. TEMPI: 3 mesi