Catturare il mercato per non farsi catturare

[Maria Ida Elisa MariettyPartecipante]

Titolo: Catturare il mercato per non farsi catturare
Problema:
Il fenomeno del lock in, che molto spesso affligge il settore dell’Information and Communications Technology (ICT), unito alla carenza di personale specializzato può determinare fenomeni di maladministration intesa come spreco di risorse pubbliche.
La scelta, più o meno consapevole, di una amministrazione di vincolarsi ad un determinato fornitore implica di fatto una rinuncia ai benefici che possono derivare dal regime concorrenziale, quali il progresso tecnologico e la disponibilità di beni o servizi più avanzati. Tutto ciò evidentemente a danno delle stesse stazioni appaltanti, degli operatori ma anche dei cittadini.
La necessità di evitare o uscire da situazioni di lock in spesso si scontra con la carenza di personale dotato di competenze specifiche con la conseguenza che le amministrazioni anziché indirizzare il mercato si ritrovano in balia degli operatori economici.
Questo gap informativo e formativo tra pubblica amministrazione e operatori economici può creare un terreno fertile per lo sviluppo di fenomeni di maladministration che riguardano tutte le fasi delle procedure di approvvigionamento dalla programmazione alla fase di esecuzione.
A – La programmazione.
La programmazione viene spesso sottovalutata nonostante rappresenti un momento di primaria importanza nella definizione di tempi e costi che sono elementi tra loro inevitabilmente correlati. Questa fase richiede quindi una specifica conoscenza del contesto in cui si opera, una conoscenza delle procedure di approvvigionamento, delle conoscenze tecniche e una precisa strategia che consenta di limitare il più possibile i costi. Strategia che deve necessariamente essere organica e di lungo periodo. Sin da questa prima fase le stazioni appaltanti devono immaginare l’intero ciclo di vita del contratto e prestare particolare attenzione alla fase conclusiva del rapporto contrattuale. La carenza di una visione d’insieme, la mancanza di adeguate competenze, di una approfondita conoscenza del contesto e quindi un deficit nella programmazione espongono le stazioni appaltanti a comportamenti aggressivi da parte degli operatori economici che posso imporre condizioni contrattuali penalizzanti per il committente (si pensi ai costi legati alle integrazioni, al riversamento dei dati che se non vengono disciplinati sin dall’inizio rischiano di diventare lo strumento con cui gli operatori economici vanno a recuperare i ribassi in sede di gara).
B – L’approvvigionamento.
Nella fase dell’approvvigionamento dirimente è la competenza tecnica dei soggetti che si ritrovano a predisporre i capitolati e la conoscenza del contesto in cui i servizi oggetto di gara dovranno essere inseriti. La carenza di esperienza, la mancanza di una visione di insieme e la mancata conoscenza del mercato si riverberano sulla corretta identificazione dei fabbisogni. La pubblica amministrazione dovrebbe individuare esattamente ciò di cui necessita perché meno precisa è nel definire ciò di cui ha necessità più saranno gli operatori economici a definire (al posto suo) le caratteristiche dei servizi.
C – L’esecuzione.
Nella fase di esecuzione le maggiori problematiche risiedono nella scarsa efficacia dei meccanismi sanzionatori. In ambito ICT l’applicazione delle penali contrattuali così come definite dal codice dei contratti pubblici rende la misura delle penali molto spesso irrisoria. Le penali in ambito ICT vengono poste in relazione a livelli di servizio che si misurano in minuti, ore non certo in giornate come invece prevede il codice appalti. Ciò rende la pubblica amministrazione priva di reali strumenti coercitivi nei confronti degli appaltatori in caso di mancato rispetto delle condizioni contrattuali. Quando poi l’oggetto della verifica consiste nell’accertare il rispetto di determinate tempistiche nella presa in carico di una richiesta di assistenza e di risoluzione di problemi molto spesso l’Amministrazione non dispone di strumenti oggettivi che consentano di effettuare queste verifiche e si deve affidare alla reportistica trasmessa dagli operatori economici (che come tale è di parte).
Destinatari: dipendenti pubblici, dirigenti, organi di indirizzo politico.
Destinatari indiretti: operatori, cittadini.
Obiettivo 1: professionalizzazione delle risorse dal punto di vista tecnico/amministrativo/di contesto, sviluppo della capacità di definire i fabbisogni e di valutare le soluzioni offerte dal mercato.
Obiettivo 2: evitare/uscire da situazioni di lock in.
Obiettivo 3: rendere effettivo il controllo nella fase esecutiva.
Azione n. 1 (correlata all’obiettivo n. 1):
a – formazione specifica e pratica: in ambito ICT la molteplicità di infrastrutture e di applicativi esistenti e la specificità degli stessi impongono che i dipendenti pubblici abbiano delle competenze specifiche. Un ruolo cardine riveste quindi la formazione che non deve però limitarsi ad aspetti tecnici ma si deve spingere sino ad una analisi di quelli che sono gli aspetti giuridici, economici e di contesto. Tempo: variabile a seconda degli ambiti.
b – promuovere la formazione di gruppi di lavoro per la redazione dei capitolati in cui accanto al personale tecnico, vengono coinvolti anche i rappresentanti dei centri utilizzatori che dovranno creare le condizioni favorevoli ad un cambiamento anche in termini di organizzazione del lavoro. Tempo: di immediata applicazione.
c – promuovere un più efficiente utilizzo delle consultazioni preliminari di mercato e di una serie di procedure che nonostante siano previste dal nostro codice sono ancora poco utilizzate come ad es. la procedura competitiva con negoziazione o il dialogo competitivo attraverso corsi di formazione specifici che illustrino dal punto di vista operativo come gestire tutte le fase procedurali. Nell’ambito della formazione spiegare in maniera puntuale i limiti e i confini entro i quali le amministrazioni si possono legittimamente muovere nel cercare un confronto con il mercato. Tempo: 1 anno.
Azione 2 (in relazione all’obiettivo 2):
a – attribuire alle amministrazioni più risorse in parte corrente anziché per investimenti;
b – favorire l’acquisizione di servizi in modalità Saas/Iaas. Tempo: 1 anno tenuto conto che gli operatori economici si stanno abilitando man mano sul marketplace Agid;
c – favorire lo scambio con altre amministrazioni che si trovano in situazioni analoghe al fine di promuovere la circolazione di modelli virtuosi e creazione di servizi di supporto nella predisposizione della procedure di gara e nella gestione della stesse;
Azione 3 (in relazione all’obiettivo 3):
– Accanto alla previsione di sessioni formative per i soggetti che svolgono le funzioni di dec e rup sarebbe auspicabile predisporre delle check list e dei formulari che questi possano utilizzare. Tempo: 1 anno + 6 mesi ed eventuale successiva revisione;
– predisposizione di linee guida sull’applicazione delle penali in ambito ICT;
– creazione di una piattaforma attraverso la quale gestire tutte le richieste di assistenza e manutenzione per i diversi applicativi in uso in maniera tale da dotare le amministrazioni di strumenti oggettivi e rendere effettivo il monitoraggio del rispetto dei livelli di servizio. Tempo: 1 anno + 6 mesi di sperimentazione.

[Sandra InnocentiPartecipante]

Il Piano pone l’accento su un ambito quale quello dell’ICT che molto spesso si trova a fare le spese in ambiti di monopolio o oligopolio di grandi multinazionali che detengono il mercato con policy spesso lontane da quelle richieste dal panorama europeo e che di fatto rendono “spuntate” le armi che la singola PA può mettere in campo per tutelare la propria posizione e veder onorate le legittime aspettative contrattuali.
Apprezzo in particolare la necessità di ricercare – in un ambito comune – le migliori modalità per uscire o ridurre le logiche di Lock-in e di individuare pratiche condivise per garantire la tutela del contraente pubblico.

[Emanuele ZavoliPartecipante]

Mi trovo spesso, lavorando nell’ambito della ricerca, a dover affrontare il problema del lock in. Credo, come da te evidenziato, che occorra utilizzare più spesso strumenti che il Codice ci offre (vedi le consultazioni preliminare o l’avviso volontario per la trasparenza ex ante etc) e che sia importante creare gruppi di lavoro multidisciplinari 8come da te evidenziato). Credo che una buona programmazione e l’utilizzo degli strumenti (che esistono ma poco praticati) possa aiutarci a tutelare i concorrenti. Allo stesso tempo credo che in alcuni campi le situazioni di “esclusività” siano anche un elemento aggiuntivo per l’amministrazione (che comunque non deve incentivarle).

[Daniela SanseverinoPartecipante]

Il dramma della programmazione è la scarsa conoscenza del mercato da parte del personale dedicato nelle piccole realtà e quindi l’incapacità di saper chiedere. Per far fronte a questo credo che sia fondamentale far acquisire conoscenze offrendo la possibilità ai dipendenti di testare prodotti (nel caso dell’ICT), di confrontarsi col mercato in occasione di fiere dedicate, congressi, eventi, di realizzare reti tra amministrazioni o forum con scambio di pareri e di informazioni su prodotti acquistati e utilizzati.
Alla conoscenza del mercato va affiancata la conoscenza della normativa di settore con un occhio ai procedimenti innovativi menzionati da Maria Ida che vanno promossi e incentivati.
In merito all’esecuzione sono favorevole all’applicazione rigorosa delle penali che possa rilevare anche ai fini del CEL.

[Federica FrescoPartecipante]

Concordo con la collega che ha inserito il commento prima di me che la grande difficoltà in questo settore così specifico è data dalla incapacità di saper chiedere: la formazione specifica e la creazione di gruppi di lavoro sono sicuramente buone azioni per implementare la capacità di progettare.

[Fabio FascePartecipante]

Il problema del “lock in” è spesso sottovalutato. In realtà è attraverso di esso che si manifesta spesso la maladministration. Perché crea connivenze pericolose tra “informatici” ed imprese. Che chi è preposto all’attività negoziale difficilmente riesce a rompere. In questo senso la formazione e la sensibilizzazione sul tema dovrebbe coinvolgere anche gli “informatici” della PA.

[Maria StefanelliPartecipante]

Il piano di Maria Ida punta l’attenzione, tra l’altro, al tema del lock-in, particolarmente diffuso nel settore ICT. Ritengo condivisibile l’esigenza di tentare di uscire/ridurre le logiche di lock-in mediante il confronto tra amministrazioni interessate dal fenomeno, nell’ottica di promuovere la circolazione di modelli virtuosi e la creazione di servizi di supporto nella predisposizione e nella gestione delle procedure di gara.

[Massimiliano TricaricoPartecipante]

Molto interessante il piano ideato dalla collega che ha sviluppato e posto l’accento su un fattore, quello dell’ICT, divenuto ormai essenziale per la competitività dell’intera nazione. In ambito “appalti pubblici” la crescente informatizzazione e l’ormai tanto auspicata digitalizzazione degli stessi impongono una seria analisi del settore. Per cui apprezzo molto l’attenzione posta alla formazione del personale in tale campo non solo da un punto di vista tecnico ma anche giuridico ed economico tenuto conto delle nuove problematiche che gli sviluppi tecnologici hanno fatto emergere come ad esempio quello relativo alla tutela della privacy

[Andrea SannaPartecipante]

Molto interessante l’argomento trattato dalla collega. L’esigenza di analizzare concretamente il mercato e la digitalizzazione di tutte le procedure, dovrebbe condurre a importanti politiche d’investimento nel campo di risorse umane specializzate nel settore di riferimento e della formazione continua degli operatori della PA.

[Maria Ida Elisa MariettyPartecipante]

Titolo: Catturare il mercato per non farsi catturare
Problema:
Il fenomeno del lock in, che molto spesso affligge il settore dell’Information and Communications Technology (ICT), unito alla carenza di personale specializzato può determinare fenomeni di maladministration intesa come spreco di risorse pubbliche.
La scelta, più o meno consapevole, di una amministrazione di vincolarsi ad un determinato fornitore implica di fatto una rinuncia ai benefici che possono derivare dal regime concorrenziale, quali il progresso tecnologico e la disponibilità di beni o servizi più avanzati. Tutto ciò evidentemente a danno delle stesse stazioni appaltanti, degli operatori ma anche dei cittadini.
La necessità di evitare o uscire da situazioni di lock in spesso si scontra con la carenza di personale dotato di competenze specifiche con la conseguenza che le amministrazioni anziché indirizzare il mercato si ritrovano in balia degli operatori economici.
Questo gap informativo e formativo tra pubblica amministrazione e operatori economici può creare un terreno fertile per lo sviluppo di fenomeni di maladministration che riguardano tutte le fasi delle procedure di approvvigionamento dalla programmazione alla fase di esecuzione.
Il costante aumento degli ambiti in cui al settore ICT viene chiesto di intervenire e il costante aumento delle risorse messe a disposizione per gli interventi in tale settore impongono agli operatori di adoperarsi quanto più possibile per garantire la qualità dei servizi e al tempo stesso assicurare il minor spreco possibile di risorse pubbliche.
A – La programmazione.
La programmazione viene spesso sottovalutata nonostante rappresenti un momento di primaria importanza nella definizione di tempi e costi che sono elementi tra loro inevitabilmente correlati. Questa fase richiede quindi una specifica conoscenza del contesto in cui si opera, una conoscenza delle procedure di approvvigionamento, delle conoscenze tecniche e una precisa strategia che consenta di limitare il più possibile i costi, pur mantenendo un livello di qualità accettabile. Strategia che deve necessariamente essere organica e di lungo periodo. Sin da questa prima fase le stazioni appaltanti devono immaginare l’intero ciclo di vita del contratto e prestare particolare attenzione alla fase conclusiva del rapporto contrattuale. La carenza di una visione d’insieme, la mancanza di adeguate competenze, di una approfondita conoscenza del contesto e quindi un deficit nella programmazione espongono le stazioni appaltanti a comportamenti aggressivi da parte degli operatori economici che posso imporre condizioni contrattuali penalizzanti per il committente (si pensi ai costi legati alle integrazioni, al riversamento dei dati che se non vengono disciplinati sin dall’inizio rischiano di diventare lo strumento con cui gli operatori economici vanno a recuperare i ribassi effettuati in sede di gara).
B – L’approvvigionamento.
Nella fase dell’approvvigionamento dirimente è la competenza tecnica dei soggetti che si ritrovano a predisporre i capitolati e la conoscenza del contesto in cui i servizi oggetto di gara dovranno essere inseriti. La carenza di esperienza, la mancanza di una visione di insieme e la mancata conoscenza del mercato si riverberano sulla corretta identificazione dei fabbisogni. La pubblica amministrazione dovrebbe individuare esattamente ciò di cui necessita perché meno precisa è nel definire ciò di cui ha necessità più saranno gli operatori economici a definire (al posto suo) le caratteristiche dei servizi. La stazione appaltante dovrebbe inoltre essere in grado di valutare l’impatto che la scelta della strategia di gara avrà sul comportamento degli operatori economici che vi parteciperanno e utilizzare gli strumenti messi a disposizione dal codice (requisiti di partecipazione, base d’asta, formule, criteri di valutazione delle offerte) in maniera tale da ottenere dal mercato il bene o servizio maggiormente rispondente alle proprie esigenze.
C – L’esecuzione.
Nella fase di esecuzione le maggiori problematiche risiedono nella scarsa efficacia dei meccanismi sanzionatori. In ambito ICT l’applicazione delle penali contrattuali così come definite dal codice dei contratti pubblici rende la misura delle penali molto spesso irrisoria. Le penali in ambito ICT vengono poste in relazione a livelli di servizio che si misurano in minuti, ore non certo in giornate come invece prevede il codice appalti. Ciò rende la pubblica amministrazione priva di reali strumenti coercitivi nei confronti degli appaltatori in caso di mancato rispetto delle condizioni contrattuali. Quando poi l’oggetto della verifica consiste nell’accertare il rispetto di determinate tempistiche nella presa in carico di una richiesta di assistenza e di risoluzione di problemi molto spesso l’Amministrazione non dispone di strumenti oggettivi che consentano di effettuare queste verifiche e si deve affidare alla reportistica trasmessa dagli operatori economici (che come tale è di parte).
Destinatari: dipendenti pubblici, dirigenti, organi di indirizzo politico.
Destinatari indiretti: operatori, cittadini.
Obiettivo 1: professionalizzazione delle risorse dal punto di vista tecnico/amministrativo/di contesto, sviluppo della capacità di definire i fabbisogni e di valutare le soluzioni offerte dal mercato.
Obiettivo 2: evitare/uscire da situazioni di lock in.
Obiettivo 3: rendere effettivo il controllo nella fase esecutiva.
Azione n. 1 (correlata all’obiettivo n. 1):
a – formazione specifica e pratica: in ambito ICT la molteplicità di infrastrutture e di applicativi esistenti e la specificità degli stessi impongono che i dipendenti pubblici abbiano delle competenze specifiche. Un ruolo cardine riveste quindi la formazione che non deve però limitarsi ad aspetti tecnici ma si deve spingere sino ad una analisi di quelli che sono gli aspetti giuridici, economici e di contesto. Tempo: variabile a seconda degli ambiti.
b – promuovere forme di coordinamento sin dalla fase della programmazione mediante un coinvolgimento dei centri utilizzatori nella predisposizione del programma biennale degli acquisti di beni e servizi. Promuovere inoltre la formazione di gruppi di lavoro per la redazione dei capitolati in cui, accanto al personale tecnico, vengono coinvolti anche i rappresentanti dei centri utilizzatori che dovranno creare le condizioni favorevoli ad un cambiamento anche in termini di organizzazione del lavoro. Tempo: di immediata applicazione.
c – promuovere un più efficiente utilizzo delle consultazioni preliminari di mercato e di una serie di procedure che nonostante siano previste dal nostro codice sono ancora poco utilizzate come ad es. la procedura competitiva con negoziazione o il dialogo competitivo attraverso corsi di formazione specifici che illustrino dal punto di vista operativo come gestire tutte le fasi procedurali. Nell’ambito della formazione spiegare in maniera puntuale i limiti e i confini entro i quali le amministrazioni si possono legittimamente muovere nel cercare un confronto con il mercato. Tempo: 1 anno.
d – coinvolgere nella valutazione delle offerte tecniche diverse professionalità e quindi accanto a figure informatiche prevedere la presenza di rappresentanti dei centri utilizzatori al fine di individuare le soluzioni che meglio rispondono alle esigenze della stazione appaltante e meglio si adattano all’organizzazione di un determinato settore di attività.
Azione 2 (in relazione all’obiettivo 2):
a – attribuire alle amministrazioni più risorse in parte corrente anziché per investimenti;
b – favorire l’acquisizione di servizi in modalità Saas/Iaas o prediligere l’utilizzo di soluzioni a riuso. Tempo: 1 anno tenuto conto che gli operatori economici si stanno abilitando man mano sul marketplace Agid e di immediata applicazione per la restante parte;
c – favorire lo scambio con altre amministrazioni che si trovano in situazioni analoghe al fine di promuovere la circolazione di modelli virtuosi e creazione di servizi di supporto nella predisposizione della procedure di gara e nella gestione della stesse.
Azione 3 (in relazione all’obiettivo 3):
– Accanto alla previsione di sessioni formative per i soggetti che svolgono le funzioni di dec e rup sarebbe auspicabile predisporre delle check list e dei formulari che questi possano utilizzare. Tempo: 1 anno + 6 mesi ed eventuale successiva revisione;
– predisposizione di linee guida sull’applicazione delle penali in ambito ICT;
– creazione di una piattaforma attraverso la quale gestire tutte le richieste di assistenza e manutenzione per i diversi applicativi in uso in maniera tale da dotare le amministrazioni di strumenti oggettivi e rendere effettivo il monitoraggio del rispetto dei livelli di servizio. Tempo: 1 anno + 6 mesi di sperimentazione.

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