Esecuzione del contratto: il D.E.C. Deve Essere Competente

[Monica Giovannelli CesariniPartecipante]

La mia proposta di piano creativo anticorruzione trae spunto da un’esperienza professionale personale che mi accingo ad affrontare. All’inizio di febbraio, infatti, il Comune di Perugia avvierà l’esecuzione, sotto riserva di legge, di un contratto per il servizio di facchinaggio, sopra soglia comunitaria, in relazione al quale sono stata nominata Direttore dell’Esecuzione del Contratto. Non avendo mai ricoperto tale ruolo, ho iniziato ad approfondire la tematica sia in merito alle attività che concretamente sarò chiamata a svolgere quotidianamente, sia in relazione alle conseguenze giuridiche che l’assunzione di tale funzione implica anche da un punto di vista strettamente legato alla materia della trasparenza e dell’anticorruzione. Nell’approcciare la questione ho, tra l’altro, consultato il PTPCT del mio Ente di appartenenza ed ho verificato che, ovviamente, tra le “aeree di rischio contratti pubblici” è espressamente menzionata anche la fase esecutiva del contratto. Quest’ultima, tuttavia, viene classificata quale rischio corruzione a livello “minimo” o “basso” (l’analisi del rischio nelle Aree, sotto-aree, processi e fasi di processo è stata effettuata con i criteri indicati nel Quaderno ANCI nel 20 novembre 2019, sulla scorta delle indicazioni fornite dall’ANAC nell’Allegato 1 al PNA 2019).
L’idea di fondo che sembra emergere, in generale dagli approfondimenti fatti, è che, a differenza della fase procedurale ad evidenza pubblica, la fase esecutiva del contratto non sia considerata sede elettiva dei fenomeni di malaffare o di mala-administration perché “relegata” – soprattutto in relazione agli appalti di forniture – a mera appendice conclusiva del ciclo dell’appalto.
Il momento di gestione di un contratto pubblico, soprattutto in materia di servizi, rappresenta invece una fase estremamente delicata dell’appalto in cui possono emergere una molteplicità di problematiche di carattere tecnico-organizzativo e giuridico a cui il D.E.C. deve saper far fronte riuscendo a contemperare, non sempre agevolmente, la continuità del servizio con il rispetto e l’osservanza delle norme.
Solo una corretta applicazione delle penali, attenti controlli sulla regolarità delle prestazioni, puntuali valutazioni in merito alla reale necessità di effettuare varianti in corso di esecuzione, un’adeguata istruttoria prima di consentire la revisione dei prezzi, un corretto calcolo degli importi da liquidare, il rispetto dei termini di pagamento, possono garantire la “buona” esecuzione dell’appalto in termini tanto di soddisfazione dei destinatari delle prestazioni, quanto di rispetto del tetto di spesa.
Questo, tuttavia, presuppone che il D.E.C. oltre ad una buona dose di esperienza, abbia anche competenze tecniche, un approccio multidisciplinare e capacità di problem solving. Tutte caratteristiche, queste, quasi mai prese in considerazione nell’individuazione della figura che andrà a ricoprire quel ruolo.
Ritengo invece che la valutazione in ordine a tali competenze e caratteristiche personali e professionali non sia di secondaria importanza, soprattutto se si considera che solo una “corretta” e “consapevole” gestione dell’appalto permette la realizzazione di un servizio rispondente a standard qualitativi elevati e a costi contenuti.
A mio parere, infatti, il D.E.C. deve poter rappresentare proprio il punto di equilibrio tra il rispetto della legalità e la realizzazione delle necessità connesse all’interesse pubblico che quell’appalto è preordinato a realizzare, nel rispetto dei fondi previamente stanziati dalla Stazione Appaltante.
Proprio per questo, oltre ad essere soggetto in alcun modo legato all’aggiudicatario (“assenza di conflitto di interessi” ex art. 42, comma 4, D.Lgs 50/2016 e ss.mm.ii. e All. 4b) al PTPCT del Comune di Perugia – “Dichiarazione su assenza di conflitto di interessi” che deve rendere il D.E.C. prima di assumere l’incarico), il D.E.C. dovrebbe anche essere debitamente ed adeguatamente formato ed informato dall’Ente di appartenenza.
Del resto, che la fase esecutiva del contratto dovrebbe rappresentare un momento nevralgico del ciclo dell’appalto lo dimostrano anche le disposizioni sulla trasparenza (contenute nel Codice degli appalti e rinvenibili nel D.lgs. 33/2013) e l’evoluzione giurisprudenziale in materia.
L’implementazione dei dati accessibili, soggetti ad obbligo di pubblicazione ovvero potenzialmente oggetto di FOIA (c.d. trasparenza proattiva), dimostra come, nell’intento del Legislatore, anche la pubblicità di tutti gli elementi relativi alla fase di esecuzione del contratto sia finalizzata a soddisfare forme diffuse di controllo da parte della collettività e a garantire e presidiare la legalità.
Nonostante l’importanza della figura del D.E.C., e in generale della fase esecutiva del contratto, venga ampiamente riconosciuta, anche termini funzionali alla prevenzione dei fenomeni corruttivi, purtroppo ad oggi si registra in materia un atteggiamento ancora abbastanza “superficiale” da parte delle Stazioni Appaltanti.
Complici anche gli innumerevoli adempimenti a cui sono chiamati gli Uffici e le gravi carenze di organico, raramente il personale incaricato a ricoprire la funzione di D.E.C. risulta adeguatamente qualificato ad attuare quanto richiesto dalla normativa tanto in relazione ai controlli in fase di gestione del contratto, quanto agli adempimenti formali da effettuare quali, ad esempio, le comunicazioni delle varianti ad ANAC e la pubblicazione del resoconto della gestione finanziaria del contratto al termine della sua esecuzione.

DESTINATARI DIRETTI: dipendenti pubblici

DESTINATARI INDIRETTI: cittadini, associazioni, operatori economici

OBBIETTIVO 1:
Selezione ed individuazione mirata, da parte della S.A., del dipendente a cui assegnare l’incarico di D.E.C. Responsabilizzazione del dipendente/D.E.C. e acquisizione della consapevolezza delle funzioni che dovrà svolgere e delle conseguenti responsabilità a cui è soggetto. Implementazione di competenze trasversali necessarie a ricoprire tale ruolo.

OBBIETTIVO 2:
Open governement: effettiva digitalizzazione della fase esecutiva del contratto al fine di garantire, in tempo reale, la trasparenza e la pubblicità dei dati relativi alla gestione dell’appalto. Interoperabilità dei dati tra le P.A. e tra queste ultime e le varie Istituzioni coinvolte nel ciclo dell’appalto.

OBBIETTIVO 3:
Incentivazione del livello di qualità delle prestazioni, dedotte in appalto, senza variazione dei costi previsti in sede di progettazione della gara evitando anche il ricorso alle modifiche contrattuali in corso di esecuzione. Promozione di una maggiore integrazione operativa tra PTPCT e Piano delle Performance; obbiettivo che ad oggi può essere più facilmente raggiunto grazie al PIAO – “Piano integrato di attività e organizzazione” di cui all’art. 6 del D.L. 81/2021.

AZIONE 1:
Valutazione preventiva, da parte della S.A., del personale dipendente che ha, complessivamente, le caratteristiche e le competenze necessarie per poter ricoprire l’incarico di D.E.C. anche attraverso test e quesiti situazionali diretti ad accertare non solo le competenze tecniche, ma anche le soft skills. Pianificazione, da parte dell’Ente, di un’attività formativa ed informativa appropriata e multidisciplinare, non solo giuridico-economica, ma anche di comunicazione efficace, gestione dello stress e di situazioni complesse, di utilizzo degli strumenti elettronici per la gestione della contabilità e sull’importanza, giuridico/economico/sociale, che ha il corretto svolgimento dell’appalto, anche in termini di accountability. Realizzazione di corsi di formazione di ispirazione non solo teorica ma anche pratica con analisi di casi specifici, simulazioni e individuazione di possibili soluzioni. Attività di informazione preventiva al dipendente, in maniera chiara e diretta, sugli obblighi che devono essere adempiuti con l’assunzione dell’incarico, e sulla conseguente eventuale responsabilità, civile, penale, amministrativa e disciplinare, in caso di inadempimento.

AZIONE 2:
Utilizzo ed implementazione di strumenti elettronici intuitivi per la integrale gestione della fase esecutiva del contratto e software specifici, anche non proprietari, per la corretta tenuta della contabilità. Riduzione, per quanto possibile, della discrezionalità nell’adozione degli atti tipici della fase esecutiva di gestione del contratto, anche attraverso l’introduzione di check-list e formulari tipo anche predisposti da ANAC.

AZIONE 3:
Prevedere per i D.E.C., al di fuori degli incentivi per le funzioni tecniche, strumenti premianti (non necessariamente di natura direttamente economica, ma anche in termini di progressioni di carriera, possibilità di fare esperienze di lavoro all’estero o in altre Amministrazioni italiane), ovvero strumenti penalizzanti (per esempio decurtazione di una percentuale degli incentivi) a seconda del grado di soddisfazione espresso dagli utenti finali del servizio. Coinvolgere gli stakeholders, quali destinatari diretti e finali delle prestazioni oggetto di contratto, nella verifica dei risultati ottenuti dal D.E.C. e nella valutazione del livello qualitativo del servizio. Predisporre, quindi, dei questionari di customer satisfaction rivolti ai colleghi, qualora il servizio abbia rilevanza interna (per esempio un servizio di facchinaggio), ovvero ai cittadini, qualora il servizio abbia rilevanza esterna (per esempio un servizio di mensa scolastica), per valutare l’indice di gradimento dell’operato del D.E.C. e delle prestazioni contrattuali in termini di tempestività, correttezza, adempimento a regola d’arte etc…

[Barbara GiannacciniPartecipante]

Interessante argomento di Piano creativo
La digitalizzazione nella fase esecutiva per me non deve essere limitata alla fase contabile ma molto più complesso alla rispondenza delle prestazione eseguite a quelle richieste e non solo per quantità (conteggio) ma per qualità (rilevazione .) e questo ultimo aspetto è quello più difficile
Azione piattaforma comune con accesso alle parti contrattuali ed accettazione degli algoritmi che misurano le prestazioni inserite in termine di q&Q.
Barbara Giannaccini

[Elisa RotelliPartecipante]

Concordo nel ritenere che anche in fase esecutiva ci sia un forte rischio che si verifichino fenomeni corruttivi e che sia quindi fondamentale individuare un DEC con competenze multidisciplinari ed un solido profilo morale: l’attività di controllo e monitoraggio che è chiamato a svolgere è fondamentale per far sì che i soldi pubblici siano spesi bene, nonché collaborare al più ampio processo di promozione delle imprese migliori e di sanzione (e, nel tempo, uscita dal mercato degli appalti pubblici) per quelle cattive.
Elisa

[Maurizio GrassoPartecipante]

Anch’io sono convinto che la fase di esecuzione contrattuale sia sottovalutata e concordo sul riconosciuto sul riconosciuto ruolo ancillare rispetto alla fase di affidamento.
Ciò porta a sottovalutare il potenziale rischio discendente. L’analisi e le soluzioni proposte in merito all’individuazione del D.E.C. adeguato ed alla sua formazione sono assolutamente condivisibili e aggiungo che, frequentemente, il D.E.C. finisce per trovarsi anche isolato quasi come se l’esecuzione contrattuale non possa che concludersi positivamente. A ciò si aggiunga che l’incarico è spesso affidato in aggiunta alle mansioni gia assegnate con un ulteriore sovraccarico di lavoro.
Mi permetto quindi di dire che il D.E.C. “Deve Essere in Compagnia” attraverso il supporto del Responsabile del procedimento e dei principali attori delle fasi di Pianificazione, Programmazione ed Affidamento. E’ solo attreverso una stretta collaborazione tra le figure di rilievo dell’intero procedimento che si ottengono risultati migliori.

[Monica Giovannelli CesariniPartecipante]

Condivido pienamente e, per quanto attualmente di mio interesse diretto, accolgo con favore il suggerimento del Collega Maurizio di dover “essere in compagnia” nell’esperienza in corso richiedendo, in prima battuta, il supporto del R.U.P. nella gestione del nostro contratto in essere, in vista tanto di una corretta e buona esecuzione dello stesso, quanto di un auspicato accrescimento della mia competenza in materia.

Monica

[Nadia TeccoPartecipante]

Ritengo molto interessante e stimolante questa proposta che si focalizza sul ruolo del D.E.C. andando a evidenziarne quella che è la centralità di questa figura a garanzia del rispetto delle clausole contrattuali e del buon andamento del servizio/fornitura di prodotti. Ritengo anch’io che la persona debba essere competente e dotata di hard e soft skill e, Monica, mi conforta e mi complimento per la serietà con la quale ti appresti a ricoprire quest’incarico. Così come evidenziato da Maurizio, credo però che sia necessaria una squadra a supporto del D.E.C. che per quanto competente e volenteroso, vuoi per questioni molto tecniche, vuoi per difficoltà nell’eseguire il monitoraggio e fotografare il reale andamento del contratto, vuoi perchè oberato da altre mansioni, non riesca a riprendere nel controllo e monitoraggio la logica di elaborazione dei criteri e si limiti ad un controllo molto superficiale. Nella mia personale esperienza è ad esempio proprio in questa fase che si vanificano i criteri ambientali minimi, così importanti in fase di selezione, ma poi derubricati a inutile seccatura ancillare. Oltre al R.U.P penso che sarebbe anche utile coinvolgere delle persone che hanno un ruolo chiave nel monitorare il contratto proprio perchè dentro alle dinamiche innescate dal contratto o competenti sulle questioni tecniche del servizio/fornitura. Queste persone dovrebbero essere opportunamente formate e supportare il D.E.C con la funzione di antenne, anche se mi rendo conto che in questa proposta potrebbe annidarsi un potenziale conflitto di interessi. Condivido inoltre il tema della premialità incentivante, anche se mi chiedo come possa essere davvero codificata senza creare distorsioni, pur non trattandosi di premialità di tipo economico.

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