La corruzione legale

[Elena GentilePartecipante]

TITOLO: La corruzione legale (provocazione)

DESTINATARIO: Dipendenti pubblici, in particolare operanti presso uffici acquisti.

PROBLEMA: Sembra esistere una zona grigia che si potrebbe definire corruzione legale che consiste nell’uso improprio e distorto di istituti, procedure, regole, in generale si potrebbe dire, della legge, che consente dunque di piegare la normativa a vantaggio di fini privatistici, o comunque egoistici, al fine di favorire un concorrente piuttosto che un altro.
Il tutto potrebbe essere sintetizzato nell’uso distorto di poteri discrezionali.
L’esempio è un’amministrazione parallela che opera sul presupposto, vero o falso, di una emergenza, che giustifica il ricorso ad atti e provvedimenti derogatori rispetto alla normativa ordinaria. Le situazioni di emergenza o almeno definite tali consentono con una discrezionalità che rasenta l’arbitrio di scegliere cosa sottrarre alle procedure standard. È chiaro che alla base non c’è sempre malafede ma spesso anche incapacità di affrontare la situazione emergenziale o anche la necessità di far veloce e bene, dettate anche da forti spinte politico-sociali.
La lex specialis, anche se con limiti e standardizzazioni dettate dai bandi tipo concede facoltà ad ogni Stazione Appaltante di delineare un regime normativo quasi autonomo per ogni gara d’appalto (parametri topo criteri, requisiti etc.) che poi difficilmente emergono quali gare a rischio o da controllare.

OBIETTIVO 1: Ridurre la discrezionalità delle stazioni appaltanti e dare istantanea pubblicità alle decisioni assunte.
AZIONE 1: Procedure speciali e di emergenza oggetto di controlli immediati e consentite dopo iter disciplinato, immediatamente pubblicate sul portale trasparenza, sin dal primo atto/provvedimento.

OBIETTIVO 2: Revisione di alcune fasi delle procedure amministrative, ridimensionando il concetto di lex specialis.
AZIONE 2: Deroghe motivate da perizia/o altro simile che dimostri la necessità di accedere all’area “riservata”. Esigere che la provenienza dei capitolati tecnici siano definiti da soli funzionari interni con titoli che ne dimostrino la competenza o, in mancanza, da professionisti esterni di provata e specchiata esperienza.

TEMPI: Non brevi dovuti al fatto che immagino, purtroppo, un ennesimo intervento legislativo.

[Palma GuglielmoPartecipante]

Il piano proposto da Elena mette ben in evidenza i rischi di maladministration sottesi alle procedure in deroga, giustificate formalmente da ragioni di urgenza, dietro alle quali però si nasconde l’incapacità delle amministrazioni di un’attenta programmazione e progettazione delle gare.
Condivido l’idea di un controllo esterno per la verifica dei presupposti previsti dalla legge per le procedure in deroga.

Ritengo più difficile l’idea di una lex specialis tipo per tutte le gare. Ogni bando di gara viene disegnato in base all’oggetto dell’appalto e alle specifiche e contingenti esigenze della stazione appaltante. Ritengo utile l’introduzione di un numero elevato di criteri oggettivi per la valutazione delle offerte tecniche in modo da ridurre la discrezionalità delle commissioni di gara. Ma ciò non è sempre possibile.

[Gianpaolo PirolloPartecipante]

Le procedure in deroga, a seguito di situazioni di emergenza, possono sicuramente favorire situazioni di mal administration o peggio di corruzione , tuttavia ritengo che in situazioni di urgenza l’amministrazione non possa essere imbrigliata nelle rigide giuste procedure che invece vanno applicate ogni qual volta alla base ci sia programmazione. In casi di emergenza, la velocità nell’agire per il bene del cittadino deve far premio sull’applicazione delle norme consuete che richiedono maggior tempi di processo. Personalmente vedrei più adatto un maggior controllo degli atti a posteriori, ogni qual volta sono state applicate procedure in deroga, magari adottando anche “pene” maggiori del solito.

[Francesco SorbaraPartecipante]

Condivido l’impostazione sulla necessità di semplificare i procedimenti amministrativi.
Spesso l’urgenza è la conseguenza di una cattiva programmazione.
Oggi, le PA sono soggette all’approvazione di diversi documenti programmatici di durata pluriennale (di base durata di tre anni) come il bilancio preventivo finanziario, il programma triennale dei lavori pubblici, il programma biennale dei servizi e forniture, il piano triennale per l’assunzione, il Piano anticorruzione, ecc.
L’armonizzazione e l’integrazione di tali strumenti, possono ridurre il rischio di una cattiva o carente programmazione, limitando le procedure d’urgenza solo nei casi di effettiva necessità.
Un utile contributo può essere rappresentato da un approfondimento di Anac sui contratti pubblici allegato al Pna del 2015 dove, per diverse fasi (dalla programmazione alla rendicontazione), sono elencati eventi rischiosi, indicatori e misure di mitigazione del rischio.

[Loredana OttavianiPartecipante]

Nonostante il problema sollevato esiste, ho qualche perplessità sulla proposta di sottoporre ad iter le procedure di urgenza, in quanto proprio perchè urgenti, devono essere più “libere” ed immediate. Concordo su quanto proposto da Gianpaolo, su un controllo mirato degli atti a posteriori, con relativa applicazione di sanzioni nel caso in cui si verifichino situazioni di anomalia.

[Manuela DagninoPartecipante]

Concordo pienamente sulla necessità di incrementare i controlli sulle procedure in deroga e d’urgenza dato che vi sono frequenti abusi in buona o malafede. In ogni caso tali controlli dovrebbero svolgersi a posteriori per evitare controlli in itinere che appesantiscano il procedimento. Come afferma Gianpaolo, il controllo dovrebbe comportare delle conseguenze effettive e quindi dei sistemi di penalizzazione delle stazioni appaltanti che disincentivino le procedure in deroga.

[Carmen ZarraPartecipante]

IL controllo esterno per la verifica dei presupposti previsti dalla legge per le procedure in deroga è già affidato all’ANAC che deve vigilare sul divieto di affidamento dei contratti attraverso procedure diverse da quelle ordinarie ed opera un controllo sulla corretta applicazione della specifica disciplina derogatoria prevista nei casi di somma urgenza e di protezione civile di cui all’art. 163 del codice (art. 213, comma 3 lettera g). Partirei dalla buona fede delle stazioni appaltanti e dunque ritengo sufficienti controlli ex-post già previsti dalla norma all’art. 163, comma 10. Confesso di non sapere a chi spetti la verifica della rispondenza dei programmi rispetto ai criteri di priorità fissati dal DM del MIT né sulla concreta rispondenza ai programmi di quanto realizzato/acquistato dalle stazioni appaltanti.
Concordo pienamente sulla necessità che i capitolati tecnici siano definiti da soli funzionari interni con titoli che ne dimostrino la competenza o, in mancanza, da professionisti esterni di provata e specchiata esperienza. La qualificazione delle stazioni appaltanti dovrebbe garantire la qualità degli atti di gara se fosse pianamente attuata.

[Valentina AlonziPartecipante]

Concordo sulla proposta di procedere, a livello legislativo, ad una revisione delle procedure amministrative.
Attualmente è all’esame della commissione Affari costituzionali della Camera la proposta di prevedere un controllo preventivo della Corte dei conti per gli appalti di lavori di valore superiore alla soglia comunitaria dei 5,5 milioni di euro.
Gli emendamenti proposti prevedono un doppio binario, riservato agli appalti sopra le soglie comunitarie e anche alle varianti in corso d’opera quando il loro importo supera il 20% del valore originario del contratto. Il controllo preventivo sarebbe obbligatorio per i lavori pubblici avviati dall’amministrazione statale e dagli enti pubblici nazionali. Mentre sarebbe facoltativo per Regioni ed enti locali, per i loro enti strumentali e per le università.
Ritengo che un controllo in tal senso da parte di un organo terzo e imparziale a tutela del pubblico erario come la Corte dei conti offrirebbe un valido sostegno all’azione delle amministrazioni al fine di evitare lo sperpero di risorse pubbliche, favorire lo sblocco e la velocizzazione delle opere pubbliche.

[Alessandra TomaPartecipante]

la proposta tocca un ambito estremamente delicato. l’esperienza ci ha mostrato che le gestioni emergenziali sono spesso fallimentari e si tende a rinnovarle per un tempo superiore all’emergenza in senso stretto fino al passaggio alla gestione liquidatoria.
l’esigenza di fare presto e bene presta il fianco ad abusi nell’inquadramento di quelle che sono realmente esigenze prioritarie e quelle che vengono incluse in tale categorie per essere sottratte alle procedure ordinarie.
l’impressione è che anche in fase di rendiconto della gestione le sanzioni potrebbero essere inasprite al fine di disincentivare gli abusi.

[Davide BuonomoPartecipante]

Come già evidenziato da Francesco ritengo che molto spesso la cd. urgenza sia determinata da una inesatta programmazione o nell’inerzia di mesi, che determina l’urgenza di correre ai ripari a fine anno, al fine di evitare economie di bilancio. Urgenze reali per cui si fruisce del regime derogatorio, come evidenziato da Carmen, sono già sottoposte a controllo di ANAC. Ciò che potrebbe accadere, però, è procedere con regime derogatorio in lex specialis e non segnalare ad ANAC (SIMOG) la cd. somma urgenza. In tal modo anche per ANAC sarebbe difficile andare ad espletare i controlli. Si potrebbe prevedere, con soft law, l’obbligo per le stazioni appaltanti di invio ad ANAC dei fascicoli relativi all’affidamento in deroga al Codice per misure di emergenza e delle pesanti misure sanzionatorie.

[Concettina GalantePartecipante]

Ribadisco un concetto già espresso in precedenti commenti: solo una corretta programmazione può consentire di limitare i fenomeni di malaadministration descritti, e per corretta programmazione intendo una programmazione che tiene conto dei fabbisogni e delle risorse economiche a disposizione.
Nell’ente presso cui lavoro si fa una programmazione che richiede e gestisce informazioni aggiuntive rispetto alle richieste del Ministero: modalità di affidamento,. programmazione delle negoziazioni anche di importo inferiore a 40.000 euro.
Ciò consente di individuare ex ante l’uso distorto o l’abuso di procedure in deroga ai dettami del Codice.

[Andrea FerroniPartecipante]

Non mi convince molto l’idea della ridurre la discrezionalità delle stazioni appaltanti. il tema è storicamente affrontato ed è stato diversamente risolto dalle leggi che si sono succedute nel tempo.
Il codice del 2006 ha tentato proprio come approccio quello di ridurre il più possibile la discrezionalità della stazione appaltante, predisponendo, accanto, al codice un regolamento attuativo talmente di dettaglio da essere definito dal Dott. Cantone, un secondo codice appalti, proprio con l’intento di ridurre al minimo la discrezionalità delle SA.
Purtroppo l’esperienza applicativa ha dimostrato come questa scelta metodologica non abbia costituito valido strumento di repressione della corruzione.
ho trovato invece valida la proposta di prevedere l’immediata pubblicazione delle decisioni assunte.

[Ilaria MoscardiPartecipante]

Ho trovato particolarmente interessante la previsione della pubblicazione immediata sul portale istituzionale della Stazione Appaltante, in “Amministrazione Trasparente”, degli atti della procedura di urgenza. Questo modo di procedere può consentire una forma di controllo diffuso che si aggiunge alle verifiche svolte da ANAC a campione o su segnalazione.
Ritengo che un’attenta attività di programmazione del fabbisogno e un’adeguata formazione del personale possano contribuire a limitare il ricorso alle procedure in deroga.

[Diego CipollinaPartecipante]

Il piano è interessante in quanto evidenzia e sottolinea il rischio insito nel potere della discrezionalità previsto dalla legge che però può essere utilizzato per fini non conformi alla stessa. A mio avviso la norma così come è evoluta nel tempo contempera le esigenze di celerità e di trasparenza consentendo di esercitare il potere discrezionale (nei modi e limiti previsti dalla legge) per fronteggiare in maniera tempestiva ed efficace le reali situazioni di emergenza (cioè oggettivamente imprevedibili). E’ tuttavia necessario ed imprescindibile attuare una corretta programmazione in quanto molte urgenze non sempre sono classificabili come vere “emergenze” ma lo diventano per carenza (o superficialità) di programmazione inteso in senso lato. Per carenza di programmazione è da intendersi anche l’inadeguata o impropria allocazione delle risorse economiche in sede di redazione dei bilanci che non consentono di presidiare adeguatamente ed efficacemente i servizi e le attività che l’Ente è chiamato a svolgere e l’inadeguata organizzazione degli uffici anche in termini di carenza di personale qualificato (non solo in termini numerici ma anche e soprattutto, in termini di formazione ed aggiornamento). A mio avviso è necessario infine che i piani di piano di prevenzione della corruzioni consentano di approfondire in maniera oggettiva e trasparente le cause che hanno determinato l’inadeguata programmazione.

[Serena AttanasioPartecipante]

Il tema della discrezionalità è sì tema dibattuto proprio in relazione alla normativa in materia di appalti pubblici. L’ampia discrezionalità dice Elena “regala” spazi a chi intende delinquere. Il nuovo codice amplia si questa sfera di discrezionalità ma introduce le linee guida. Al RUP viene assegnato l’obbligo di motivazione in merito alle scelte adottate. Per quanto ho potuto constatare e per quanto si apprende dagli organi di stampa, la corruzione continua ad essere presente e anche prima del Nuovo Codice, in presenza di una disciplina dettagliata e “blindata”, le condotte deviate hanno comunque potuto trovare i loro spazi. Condivido sicuramente la necessità di dare immediata pubblicazione dei provvedimenti, anche se ad oggi l’obbligo normativo di cui all’art. 29 comma 2 del Codice è stato di recente abrogato.

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