“La integrazione e radicalizzazione dei Principi e dei Valori della PA nel tessu

[Rita LanzalacoPartecipante]

TITOLO: “La integrazione e radicalizzazione dei Principi e dei Valori della PA nel tessuto socio-culturale, interno ed esterno, per una “Buona e Sana” Governance”

>Problema

– Premessa:

La corruzione, intesa in un’accezione più ampia dello specifico reato di corruzione comprende le varie situazioni di abuso da parte di un soggetto del potere affidatogli al fine di ottenere vantaggi personali e/o privati. Secondo le indicazioni del PNA 2015 la c.d “maladministration” è intesa infatti come assunzione di decisioni (di assetto di interessi a conclusione di procedimenti, di determinazioni di fasi interne a singoli procedimenti, di gestione di risorse pubbliche) deviati dalla cura dell’interesse generale a causa del condizionamento improprio di interessi particolari. “In particolare si deve fare riferimento a tutti quei atti e comportamenti che, anche se non consistenti in specifici reati, contrastano con la necessaria cura dell’interesse pubblico e pregiudicano l’affidamento dei cittadini nell’imparzialità delle amministrazioni e dei soggetti che svolgono attività di pubblico interesse PNA 2015”.
Il fenomeno corruttivo, così ampiamente inteso, determina dei costi che non sono solo di natura economica (diretti e indiretti) ma anche di tipo sistemico, non misurabili in termini economici, ma riguardanti i valori fondamentali per la tenuta dell’assetto democratico quali: l’eguaglianza, la trasparenza dei meccanismi decisionali, la fiducia nelle Istituzioni.
Secondo l’analisi condotta dal Ministero della funzione pubblica, relazione sotto riportata (8)” E’ consentito distingueri i danni cagionati da un fenomeno corruttivo di tipo “diffuso e sistemico” a seconda che incidano:
– – sulla crescita economica del Paese; 

– – sulla razionalità della distribuzione delle risorse; 

– – sul funzionamento delle istituzioni pubbliche e sulla 
legittimazione democratica delle stesse; 

– – sul tasso di fiducia dei consociati nella legalità ed 
imparzialità dell’azione degli apparati pubblici
– A quest’ultimo elemento è connessa la capacità sociale di percepire il disvalore del fenomeno corruttivo. L’abbassamento del tasso di fiducia nella legalità ed imparzialità degli apparati pubblici, politici/istituzionali e burocratici, è a sua volta causa della diffusione delle pratiche corruttive, determinando una contrazione della capacità sociale di percepire il disvalore stesso del fenomeno.
– L’indagine statistica che analizza l’ approccio socio-culturale
 rileva che il diffondersi dei fenomeni corruttivi è meno probabile in quei contesti nei quali più elevati sono gli standard morali, il senso civico, lo “spirito di corpo” e il senso dello Stato dei funzionari e che la corruzione è tanto meno diffusa quanto maggiore è la forza delle convinzioni personali e delle cerchie sociali di riconoscimento favorevoli al sistema di valori che sostiene il rispetto della legge.
– La base di una buona governance è data da un insieme di principi e di valori largamente condiviso quali:
– Legalità : La buona governance comincia dall’applicazione della legge. Nel contesto della governance fiscale, ci si riferisce alla legalità anche come “regolarità”.
Integrità : La buona governance va oltre i vincoli legali, ciò significa fare la cosa giusta garantendo che l’amministrazione sia un partner sicuro ed affidabile per l’impresa. L’etica e l’onestà sono fondamentali. I fondi pubblici dovrebbero essere gestiti in modo corretto.
Imparzialità : Le pubbliche amministrazioni dovrebbero riservare lo stesso trattamento a tutti i cittadini e a tutte le aziende, nel senso di: rispetto di tutti, correttezza ed equità, obiettività nel prendere le decisioni e assenza di discriminazioni.
Inclusività : Va oltre l’imparzialità: assicura che la governance sia partecipativa attraverso la promozione delle partnership con gli stakeholders, in modo che le amministrazioni diventino concretamente orientate al consenso.
Apertura : La trasparenza permette ai cittadini e alle aziende di poter osservare i meccanismi interni del lavoro del governo. Il “Governo aperto” va oltre, attraverso la pubblicazione delle informazioni. Questo valore è strettamente collegato all’inclusività e all’accountability.
Centralità : dell’utente Le pubbliche amministrazioni sono sempre più considerate orientate al cittadino e in grado di creare un contesto favorevole alle imprese. Anche questo valore è collegato all’inclusività ed enfatizza la professionalità, l’affidabilità, il rispetto e la cortesia

Capacità di risposta : La centralità dell’utente implica la capacità di risposta delle pubbliche amministrazioni, assicurando che le informazioni e gli altri servizi siano forniti in modo tempestivo, sistemando le cose quando non vanno bene, e mostrando agilità, elasticità e flessibilità nei momenti di crisi.
Connettività : Il governo dovrebbe essere “indivisibile”, in modo che i cittadini e le aziende possano ricevere tutti lo stesso livello di attenzione e possano accedere ai servizi attraverso uno o più portali, a loro discrezione. Le amministrazioni dovrebbero ispirarsi al principio di sussidiarietà quando adottano l’approccio “whole of government” per organizzare le risorse e ricorrere al coordinamento per assicurare un governo unitario (joined-up government).
Efficienza : L’efficienza è il rapporto tra input e output nelle politiche, nei programmi, nei progetti, nei servizi e nelle organizzazioni. Le pubbliche amministrazioni moderne gestiscono i loro processi e le risorse disponibili, per ottenere i risultati migliori a favore delle loro comunità. Ci si riferisce al value for money ( rapporto qualità-prezzo –convenienza ) e all’affidabilità finanziaria.
Efficacia : L’efficacia è la misura in cui gli obiettivi sono stati o dovrebbero essere raggiunti attraverso politiche, programmi, progetti, servizio o attività dell’ organizzazione. Ci si attende ormai sempre più spesso che le amministrazioni dimostrino un orientamento ai risultati quando selezionano ed implementano gli strumenti per ottenere obiettivi di alto livello e soddisfare i bisogni della società.
Sostenibilità : In funzione del contesto il focus può essere sulla durata dei risultati (finanziari e/o tecnici) oltre la durata dell’intervento politico, o sull’uso di risorse limitate e l’impatto sull’ambiente , come parte della responsabilità sociale.
Visione : In funzione della sostenibilità, le amministrazioni devono pensare ad uno sviluppo nel medio-lungo termine e al soddisfacimento degli utenti deve essere raggiunto nel breve periodo, il che implica la necessità di una leadership forte.
Riflessione : Il concetto di eccellenza sta modificando lo status quo, cercando e sollecitando la riflessione sul miglioramento e il cambiamento attraverso l’apprendimento continuo per creare opportunità di innovazione.
Innovazione : Per trasformare la teoria in realtà, le organizzazioni pubbliche devono essere in grado di gestire il cambiamento. Lo scopo del miglioramento si dovrebbe tradurre in un’apertura verso la trasformazione e verso la creazione di sistemi che stimolino un nuovo modo di pensare e metodi innovativi per risolvere sfide nuove o esistenti, sia dall’interno sia dall’esterno dell’amministrazione.
Responsabilità : I governi e le loro amministrazioni devono rispondere delle decisioni che prendono puntando sulla legalità, l’ integrità e l’apertura/trasparenza.
Problema:
1. Come questi valori – inevitabilmente astratti per loro natura – si integrano e si radicano nella cultura delle pubbliche amministrazioni?
L’adozione dei codici di comportamenti da parte delle single amministrazioni , sulla base del codice di comportamento apporvato dal Ministero della Funzione Pubblica, di cui al DPR n. 62/2013 si può ritenere, una misura idonea? La condivisione del codice di comportamento con i dipendenti, nella fase di consultazione, si può ritenere una misura idonea a realizzare la trasposizione dei valori dal piano teorico al piano pratico?
2. Come questi valori si integrano e radicano nel contesto sociale e culturale di riferimento e quindi sulle aspettative di modifica del comportamento individuale dei soggetti esterni?
La condivsione del PTPC con gli stakeholder, nella fase di consultazione, si può ritenere misura idonea?
3. La corruzione è percepita alla stregua di un “fenomeno consueto e diffuso” non adeguatamente sanzionato (penalmente e amministrativamente) e socialmente non riprovevole. Ciò determina un abbassamento del tasso di fiducia nella legalità ed imparzialità degli apparati pubblici, politici/istituzionali e burocratici e della capacità sociale di percepire il disvalore del fenomeno.
L’adozione di norme e strumenti di lotta alla corruzione non è di per sé condizione sufficiente per contrastare il fenomeno, soprattutto, nel momento in cui tali disposizioni non riescono a generare effetti sui contesti di riferimento e a modificare i comportamenti degli attori in esso presenti. In un interessante lavoro dedicato al fallimento delle politiche anticorruzione nell’Europa centro- orientale, Batadory (2012) ne ricerca le cause nei problemi connessi all’implementazione delle norme e, in particolare, nella target non-compliance, ossia nell’incapacità – da parte dei soggetti destinatari delle policy – di cambiare i propri comportamenti e quindi di allinearli a quanto prescritto dalle leggi.
Anche sul piano pratico, ho potuto riscontrare che, la politica messa in campo dalle amministrazioni in ambito di prevenzione della corruzione avendo privilegiato l’aspetto tenico/formale, a causa della mancanza di risorse umane e finanziarie, non è riuscita nell’intento di integrare e radicalizzare pienamente i principi etici nel tessuto interno ed esterno. I dipendenti hanno percepito le innovazioni procedimentali scaturanti dalla legge 190/2013 come meri adempimenti formali che sono andati ad accrescere un carico di lavoro già notevole. L’ufficio del Responsabile della Prevenzione della Corruzione, anche in enti di medie dimensioni, non è stato implementato con nuove risorse umnae anzi il RPC è stato lasciato solo. Negli enti locali l’incarico è stato assegnato , ex lege, al Segretario Comunale creando un corto circuito non indifferente posto che questi è nominato dal Sindaco. La fase di consultazione, prevista obbligatoriamente, dalle line guida ANAC, preliminarmente alla adozione dei provvedimenti è stata consumata da un punto di vista procedurale ma non ha portato contributi nè da parte della struttura nè da parte degli stakeholder.

Destinatari diretti: Cittadini , Dipendenti Pubblici, Istituzioni Politiche

Destinatari indiretti: Imprenditori, mass media, scuole, ordini professionali, chiesa, associazioni, magistratura e forze dell’ordine, altro.

>Obiettivi

Obiettivo 1: Maggiore attenzione e visibilità ai principi e valori etici da parte delle Amministrazioni al fine di radicalizzarli e integrarli nel tessuto interno e creare un clima sfavorevole alla corruzione
Obiettivo 2: Assicurasi che i cittadini e le imprese diventino partecipanti attivi del processo di costruzione del Piano ovvero stakeholder a tutti gli effett, portatori dell’interesse ad essere amministrati bene e a divenire strumento per incidere sulle condizioni di contesto sociale e culturale e sulle aspettative di comportamento .
Obiettivo 3: Maggiore attenzione da parte del legislatore alle misure repressive della corruzione al fine di scoraggiare il verificarsi di comportamenti corruttivi e così contribuire all’innalzamento del tasso di fiducia nella legalità ed imparzialità degli apparati pubblici.

>Azioni Tempo

Azione 1 (riferita a obiettivo 1): modifica della modalità di svolgimento della fase consultiva con i dipendenti dell’amministrazione.
Ad esempio, prendendo spunto, dall’analisi effettuata nel documento sotto riportato (8), si potrebbe attuare per l’eleborazione del codice di comportamento la strategia di seguito indicata:
“Sotto opportuna guida, la formulazione dei valori di riferimento (nel codice di comportamento) dovrebbe essere approfondita con workshop di sensibilizzazione e di formazione, da tenere sia su base obbligatoria che volontaria, per discuterne analiticamente, in presenza, con gruppi di dipendenti pubblici, per rispondere ad eventuali domande ed analizzare la loro applicazione pratica. Questi esercizi potranno incontrare maggiore entusiasmo se i valori emergeranno dalla consultazione e se saranno in grado di suscitare un senso di appartenenza nel personale.
Introduzione di meccanismi di monitoraggio e di rafforzamento, per “dare consistenza” ai valori, mediante il conferimento di un riconoscimento quando vengono messi in pratica.
Definito il codice programmare un pian o di formazione etica di educazione ai principi e valori dell’amministrazione continuo.
Molte organizzazioni istituiscono comitati etici o di valutazione per supervisionare la messa in pratica e il monitoraggio del sistema di valori e anche per aggiornarlo nel tempo attraverso la consultazione con il personale.
Lo stato del South Australia è un esempio di tutti e tre i punti sopraelencati: il
Governo ha adottato un sistema unico di otto valori fondamentali (spirito di
servizio, professionalità, fiducia, rispetto, collaborazione e impegno, onestà e
integrità, coraggio e tenacia, sostenibilità) per tutte le istituzioni pubbliche, basato su un’ampia consultazione preliminare garantendo la necessaria assistenza su come ciascuna organizzazione può applicarli senza allo stesso tempo rinunciare ad avere un proprio sistema di valori. “
Riferimento al documento: Guida pratica per una Pubblica Amministrazione di Qualità – Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Funzione Pubblica , European Commission – Directorate for Employment, Social Affairs and Inclusion

Azione 2 (riferita a obiettivo 2): modifica della modalità di svolgimento della fase consultiva con gli stakeholder (i portatori di interesse alla Buona e Corretta Amministrazione) il cui apporto è fondamentale per integrare e readicare i principi e valori della P.A. nel contesto socio-culturale esterno .
A tale riguardo ho trovato significativo lo studio di cui all’articolo sotto riportato (9) per il coinvolgimento degli stakeholder .
“Attivare gli stakeholder nella creazione/modifica della cultura che incide sui comportamenti corruttivi, ognuno. Da tali considerazioni è possibile delineare le direttrici di un modello di coinvolgimento degli sta-keholder teso sia a sviluppare la loro consapevolezza sul ruolo di soggetti produttori e utilizzatori del bene comune, sia ad incamerare la dimensione della cultura e delle norme informali nelle strategie di anticorruzione. Il modello ipotizzato si sviluppa lungo due direttrici:
• Analisi e costruzione della cultura dell’anticorruzione.

Questo ambito prevede la mappatura e il coinvolgimento degli stakeholder identificati al fine di rilevare e contemporaneamente agire sulle variabili culturali quali: i valori e le norme sociali informali, la fiducia generalizzata e le aspettative di comportamento reciproche, la credibilità e la legittimazione dell’amministrazione. In particolare, il primo passo consiste nella identificazione di tutti gli stakeholder dell’organizzazione e in una loro classificazione basata, da un lato, sulla tipologia di relazione intrattenuta con l’amministrazione e, dall’altro, sulla loro capacità/possibilità di intervenire sulle caratteristiche territoriali/culturali rilevanti. In quest’ultimo caso, risultano significativi i criteri quali il riconoscimento del loro ruolo di intermediari di valori, il loro potenziale capitale relazionale e la capacità di networking, la loro presenza e distribuzione sul territorio. Gli stakeholder così identificati possono essere coinvolti attraverso strumenti e modalità differenziate (survey, interviste, focus group, dilemmi etici, role play) a seconda delle loro caratteristiche. Nello specifico, il coinvolgimento consente di rilevare informazioni sullo stato della cultura dell’anticorruzione nel contesto di riferimento, sul ruolo che gli stakeholder rivestono o potrebbero rivestire nel territorio rispetto alla creazione e modifica delle caratteristi- che culturali-territoriali, sulle aspettative degli stakeholder in merito al ruolo e ai comportamen- ti dell’amministrazione rispetto alle suddette caratteristiche e all’assenza di corruzione. Allo stesso tempo, come già premesso, il coinvolgimento è strutturato in maniera tale da stimolare ri- flessioni sul disallineamento tra norme informali e formali e creare consapevolezza sulla loro capacità di incidere e contribuire alla riduzione di tale gap, attivando meccanismi proattivi di costruzione del bene comune. 

• Analisi e costruzione delle policy dell’anticorruzione:
Gli esisti del coinvolgimento degli stakeholder, attivato nell’ambito dell’analisi e costruzione della cultura della corruzione, consentono, in primo luogo, l’identificazione di quei soggetti che possono rivestire un ruolo significativo in qualità di facilitatori nell’attivazione del cambiamento delle caratteristiche culturali-territoriali; in secondo luogo, consentono di valutare la policy e gli strumenti di anticorruzione già adottati dall’amministrazione rispetto alle condizioni di contesto rilevate. Tutto ciò porta alla definizione di quali stakeholder coinvolgere nella revisione della policy di anticorruzione e su quali strumenti intervenire. Il coinvolgimento, in questo am- bito, è indirizzato alla revisione e costruzione partecipata di specifici strumenti, progetti e iniziative di prevenzione della corruzione, in coerenza con il framework normativo di riferimento. Anche in questo caso, le modalità di coinvolgimento sono differenziate a seconda degli stakeholder ma soprattutto del tipo di strumento della prevenzione della corruzione su cui si interviene e/o che si intende progettare e sviluppare ex novo. A titolo esemplificativo, 
 l’amministrazione potrebbe attivare un processo partecipato per la costruzione del codice etico/codice di comportamento, attraverso le tecniche del dilemma etico e dei focus group, garantendo in tal modo l’efficacia dello strumento, sia per i contenuti che risulterebbero condivisi e riconoscibili dagli stakeholder destinatari, sia per l’attività di messa in discussione di comportamenti agiti o attesi disallineati rispetto alla cultura dell’anticorruzione e la proposizione di norme sociali orientate all’integrità.
La proposta di coinvolgimento degli stakeholder delineata consente di recuperare e integrare la dimensione culturale e territoriale nelle policy di anticorruzione, attribuendole una valenza non accessoria ma fondamentale per l’efficacia delle stesse. “
L’apporto della geografia tra rivoluzioni e riforme. Atti del XXXII Congresso Geografico Italiano (roma, 7-10 giugno 2017), a cura di F. Salvatori, a.ge.i., Roma, 2019, pp. 425-430. Maria Scinicariello, Irene Salerno: Variabili culturali, territoriali e coinvolgimento degli stakeholder: dalla burocrazia 
alla gestione efficace delle policy di anticorruzione nelle pubbliche amministrazioni

Azione 3 (riferita a obiettivo 3): Intevento del legislatore volto a rafforzare l’azione giudiziaria in ambito penale e contabile; se le azioni giudiziarie penali e contabili non producono effetti, ad esempio a causa della prescrizione, cresce l’indice di sfiducia nei confronti delle istituzioni pubbliche e si crea un clima favorevole al proliferare della corruzione

Riferimenti :
1. Determinazione n. 12 del 28/10/2015 – Aggiornamento 2015 al Piano Nazionale Anticorruzione;
2. Delibera n. 1208 del 22 novembre 2017 – Approvazione definitiva dell’Aggiornamento 2017 al Piano Nazionale Anticorruzione
3. Determinazione n. 831 del 03/08/2016 – rif. – Determinazione di approvazione definitiva del Piano Nazionale Anticorruzione 2016
4. codice di comportamento di cui al DPR n. 62/2013
5. d.lgs. 33/2013 trasparenza amministrativa
6. d.gls 165/2001 Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche
7. lgs 39/2013 Disposizioni in materia di inconferibilita’ e incompatibilita’ di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso gli enti privati in controllo pubblico, a norma dell’articolo 1, commi 49 e 50, della legge 6 novembre 2012, n. 190.
8. Guida pratica per una pubblica amministrazione di qualità presidenza del consiglio dei ministri – dipartimento della funzione pubblica , european commission – directorate for employment, social affairs and inclusion;
9. L’apporto della geografia tra rivoluzioni e riforme. Atti del XXXII Congresso Geografico Italiano (roma, 7-10 giugno 2017), a cura di F. Salvatori, a.ge.i., Roma, 2019, pp. 425-430. Maria Scinicariello, Irene Salerno: Variabili culturali, territoriali e coinvolgimento degli stakeholder: dalla burocrazia 
alla gestione efficace delle policy di anticorruzione nelle pubbliche amministrazioni

D.ssa Rita Antonella Lanzalaco

[Sandra InnocentiPartecipante]

L’accurata proposta di Piano presentato dalla collega è particolarmente apprezzabile perchè indaga le modalità attraverso le quali si può intervenire su un substrato culturale corruttivo proprio di alcuni ambiti o settori.
Particolarmente interessante è l’idea basata sul coinvolgimento degli stakeholder, adeguatamente selezionati, che vengono chiamati in causa nel processo di definizione del Codice di condotta e che possono portare il loro contributo concreto in termini di classificazione dei comportamenti attesi ed altresì sui comportamenti considerati difformi da una logica di Buona amministrazione.
Una vista innovativa perchè molto spesso il fenomeno corruttivo potrebbe anche essere non codificato e celarsi in un alveo diverso da quello percepito dai più. L’inefficienza e la maladministration potrebbe annidarsi anche tra le maglie di comportamenti prima facie ritenuti del tutto legittimi.

[Daniele CeccatoPartecipante]

L’accuratissimo e approfondito contributo offerto dalla collega mette fortemente in evidenza il fatto che le disposizioni in materia di anticorruzione e i relativi provvedimenti attuativi adottati da ciascuna pubblica amministrazione, quali il Piano anticorruzione, hanno efficacia diversa a seconda dell’ambito socio-culturale in cui devono essere applicati. In alcuni contesti, connotati storicamente da una maggiore radicalizzazione della criminalità organizzata, la distanza tra cittadino e amministrazione risulta maggiore e alcuni comportamenti vengono tollerati o addirittura considerati normali, mentre la normativa e le prassi anticorruzione sono vissute come adempimenti astratti o mere formalità. In questi ambiti la lotta alla maladministration deve essere più efficace e coinvolgere non solo l’amministrazione a tutti i livelli, ma essere diretta anche all’esterno, nei confronti dei cittadini, in modo da recuperare la loro fiducia e la loro attenzione verso le istituzioni.

[Francesco CurciPartecipante]

Il piano punta molta alla creazione della cultura “anticorruttiva”.
Comunque, tale azione potrebbe richiedere moltissimo tempo che forse, data la situazione generale nazionale, non può permettersi

[Fabio FascePartecipante]

Qualcuno non più giovane come me si ricorda dell'”educazione civica” che veniva impartita alle elementari ? Iniziare il prima possibile la formazione etica dei propri cittadini sarebbe la cosa migliore. Tuttavia il male principale dell’Italia è la mancanza di valori etici condivisi da tutte le forze politiche. Per questo motivo l’evasione fiscale – per fare un esempio – difficilmente sarà sradicata.

[Federica FrescoPartecipante]

Trovo interessante l’idea della individuazione di valori di riferimento nel codice di comportamento (che rimangono maggiormente impressi invece che articoli che elencano comportamenti ammessi e non ammessi) e di meccanismi per dare consistenza alla loro attuazione; vedrei bene anche un codice di comportamento per la classe politica, considerato che dovrebbe essere la prima componente ad impegnarsi per una buona amministrazione.

[Maria Ida Elisa MariettyPartecipante]

Un contributo, quello della collega, molto interessate da cui emerge tutta la sua esperienza. Ho apprezzato di questo piano la capacità di cambiare punto di vista, di affrontare la tematica con un approccio differente tipico di chi probabilmente la tematica l’ha approfondita e l’ha già guardata da numerose e differenti prospettive. Ho apprezzato la scelta di un tema ampio, generale, la capacità di portare esempi di concreti per evidenziare che le azioni che propone sono effettivamente realizzabili e la proposta di coinvolgere gli stakeholders accompagnata da una precisa spiegazione dei risultati attesi.

[Massimiliano TricaricoPartecipante]

Appezzo molto del piano della collega il fatto di puntare sugli aspetti valoriali ed etici e quindi il tentativo di dare l’importanza centrale che meritano. Valori, etica, cultura si diffondono a volte anche senza nessuna specifica spiegazione ma con l’esempio e questo lo dovrebbe dare chi ci rappresenta

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