La trasparenza nell’esecuzione per contrastare corruzione e maladministration

[Daniele CeccatoPartecipante]

>Problema

La trasparenza dell’agire amministrativo e la sua piena attuazione mediante la pubblicazione dei dati rappresenta lo strumento di maggiore efficacia per la lotta alla maladministration e per il contrasto all’insorgenza dei fenomeni corruttivi. La conoscibilità dei dati all’esterno rappresenta infatti un forte ed efficace deterrente nei confronti di tutti i soggetti coinvolti nell’amministrazione della cosa pubblica e consente, al contempo, un controllo dall’esterno sull’azione amministrativa da parte di cittadini, associazioni e forze dell’ordine.
La trasparenza, tuttavia, non ha ancora avuto un completo sviluppo ed anche laddove normativamente prevista si presenta, in alcuni ambiti, quasi totalmente inattuata. Il caso più grave, diffuso ed evidente di mancata attuazione delle disposizioni concernenti la trasparenza riguarda l’esecuzione del contratto.
Il principale e forse unico riferimento normativo relativo agli obblighi di pubblicazione nella fase di esecuzione è contenuto all’articolo 29, comma 1, del D.Lgs. n. 50/2016, che dispone la pubblicazione obbligatoria sulla sezione “Amministrazione trasparente” dei resoconti della gestione finanziaria dei contratti al termine della loro esecuzione.
La fase dell’esecuzione del contratto rappresenta ad oggi una zona oscura e poco conoscibile sia da parte del cittadino, sia per gli stessi dipendenti dell’amministrazione pubblica quando assegnati a diverse mansioni o incaricati di seguire l’esecuzione di altre procedure. Difficilmente è possibile avere riscontro sulle pagine della sezione “Amministrazione trasparente” delle molte vicissitudini che intervengono nella fase esecutiva del rapporto e che possono determinare degli scostamenti sul lato economico o qualitativo rispetto a quanto stabilito in fase di affidamento. Anche per gli stessi dipendenti dell’Amministrazione è preclusa la possibilità di avere informazioni relative all’esecuzione, se non attraverso domande e richieste di dati che possono anche essere viste con fastidio, o addirittura sospetto, da parte dei colleghi. Quasi sempre, gli unici soggetti in grado di conoscere questi dati sono infatti il RUP e i pochi dipendenti dell’amministrazione che seguono direttamente la fase esecutiva del singolo contratto.
Esistono diversi obblighi di comunicazione nei confronti di ANAC dei dati relativi all’esecuzione dell’appalto attraverso la compilazione sui portali informatici di diverse schede. Tuttavia, tali dati vengono inseriti ed inviati dai portali per poi confluire in database inaccessibili (se non con le credenziali del RUP) e inutilizzabili ai fini della trasparenza.
Questo vuoto di informazioni determina una grave vulnerabilità dell’Amministrazione, da una parte, perché ha uno scarso controllo di ciò che acquista in termini di costi e di qualità rispetto a quanto preventivato, dall’altra, perché l’inaccessibilità delle informazioni facilita maladministration e attività illecite, in quanto tali fenomeni risultano “protetti”, sia dall’esterno che dall’interno, dalla inaccessibilità delle informazioni.
Anche i diritti fondamentali dei cittadini risultano violati in quanto, se è vero che possono agevolmente sapere chi si è aggiudicato cosa consultando la pagina dedicata sulla sezione “Amministrazione trasparente”, non possono sapere ciò che più li interessa, ovvero quanto è stato speso e come.
Sembra incredibile che, ad oggi, la fase dell’esecuzione sia oggetto di così scarsa attenzione.
Anche dalle relazioni dell’ANAC, risulta chiaro che la fase dell’esecuzione del contratto è forse quella maggiormente interessata da fenomeni di corruzione o di cattiva amministrazione. Gli effetti di queste criticità si vedono quotidianamente quando, ad esempio, si ha notizia di strade che si dissestano in poco tempo perché il manto stradale era più sottile del dovuto, strutture che crollano perché il cemento o altri elementi costruttivi sono stati forniti in qualità o quantità minore rispetto a quelle previste, costi di gestione lievitati grazie ad una serie di modifiche contrattuali, ecc.
Questo grande vuoto di informazioni si può colmare soltanto implementando gli obblighi di pubblicazione. La base normativa c’è ed è l’articolo 29, comma 1, del D.Lgs. n. 50/2016. Occorre ora darvi attuazione, anzitutto, dando alla norma un’interpretazione ampia fino ad imporre la pubblicazione non solo del mero valore in Euro della spesa finale, ma attraverso la pubblicazione di documenti come il certificato di collaudo o la verifica di conformità sottoscritti dal RUP e dall’operatore economico dai quali si possano evincere tutte le vicissitudini che hanno interessato la fase dell’esecuzione.

Destinatari diretti: dipendenti pubblici

Destinatari indiretti: imprenditori, cittadini, politici, istituzioni, mass media, scuole, ordini professionali, chiesa, associazioni, magistratura e forze dell’ordine

>Obiettivi
Obiettivo 1
Obbligatorietà della pubblicazione nella sezione “Amministrazione trasparente” dei dati e dei documenti relativi all’esecuzione del contratto in adempimento a quanto disposto dall’art. 29, comma 1, D.Lgs. n. 50/2016.

Obiettivo 2
Selezione di personale competente e formato sul tema delle modifiche dei contratti in corso di esecuzione e formazione periodica sugli stessi temi.
Diffusione di informazioni chiare accessibili a tutti sulla collocazione e reperibilità dei dati relativi all’esecuzione

Obiettivo 3
Sviluppo della sezione “Amministrazione trasparente” in modo che possa contenere e rendere accessibili i dati e i documenti relativi all’esecuzione di ciascun contratto.

>Azioni
Azione 1 (riferita a obiettivo 1)
Inserimento nel piano anticorruzione dell’obbligo di pubblicazione nella sezione “Amministrazione trasparente” dei resoconti dell’esecuzione di ciascun contratto con l’inserimento in formato pdf accessibile a tutti della relazione di collaudo, in caso di lavori, o della verifica di conformità, in caso di servizi o forniture, entro un termine di 15 giorni dalla loro approvazione.
Inserire tra gli obiettivi dei dirigenti la pubblicazione completa dei certificati di collaudo o verifiche di conformità relative ai contratti eseguiti.
Verificare l’adempimento degli obblighi.
Tempo: nel momento di approvazione dei piani triennali e degli obiettivi della dirigenza. La verifica dell’adempimento dell’obbligo può essere periodica trimestrale.

Azione 2 (riferita a obiettivo 2)
Procedure di concorso per la selezione del personale o selezioni interne specifiche per le competenze richieste.
Pubblicazione sulla pagina istituzionale delle indicazioni sulle modalità per reperire le informazioni e i documenti relativi all’esecuzione.
Tempo: azione costante nel tempo

Azione 3 (riferita a obiettivo 3)
Sviluppo da parte degli informatici dell’Amministrazione della sezione Amministrazione trasparente con l’inserimento dei campi necessari per l’inserimento di dati e documenti per ciascun contatto di appalto.
Tempo: un mese

[Sandra InnocentiPartecipante]

Il Piano coglie uno dei punti critici del corretto monitoraggio della Fase esecutiva che molto spesso e condotto da Funzionari non adeguatamente preparati e ignari delle conseguenze che anche in fase esecutiva (privatistica) potrebbero produrre in termini di maladministration.
Altro elemento è la minore attenzione assegnata agli atti redatti in fase esecutiva associata al tema della Trasparenza. Ovviamente dando per presupposta la necessità della tutela del know how della società aggiudicataria si potrebbero comunque rendere maggiormente evidenti i documenti gestionali ed economici a sostegno del rilascio ed approvazione di SAL o verbali esecutivi.

[Daniela SanseverinoPartecipante]

La fase di esecuzione contrattuale mi sta molto a cuore e condivido le problematiche sollevate da Daniele che riscontro puntualmente anche nella mia amministrazione e le relative azioni messe in campo.
Ritengo che la trasparenza attraverso la comunicazione dei dati anche esecutivi, attraverso i vari portali e banche dati che la normativa prevede, sia fondamentale ma può essere veramente effettiva solo con l’interoperabilità delle Banche Dati che purtroppo non è totalmente attuata.
Anche i vari portali aperti presenti sui siti di ANAC, MEF, MIT, non sono pensati per facilitare l’accesso e la leggibilità ai non addetti ai lavori, quindi alla comunità destinataria del bene, del lavoro o del servizio monitorato. Credo che si debba lavorare anche in questa direzione, magari partendo dai siti della propria amministrazione che, oltre a rimandare ai portali ufficiali, propongano monitoraggi sviluppati su diversi livelli di approfondimento per la platea differenziata dei destinatari ai quali si rivolgono.

[Emanuele ZavoliPartecipante]

Il contributo proposto evidenzia un tema molto importante e legato alla mala administration nella fase esecutiva. Trovo molto importante la selezione e la formazione di personale dedicato alla fase esecutiva. Altrettanto credo che la semplice pubblicazione dei dati non sia sufficiente o meglio il rischio è che si traduca in un ulteriore adempimento formale. Credo si dovrebbe trovare una modalità di caricamento e pubblicazione dei dati unica. Infatti tutti i dati e atti vengono caricati e pubblicati tramite l’Osservatorio Regionale. Spesso pubblichiamo dati più volte su diverse piattaforme.

[Maria StefanelliPartecipante]

Condivido con Daniele la necessità di dare maggiore attenzione alla fase di esecuzione contrattuale in termini di pubblicità e trasparenza (sezione Amministrazione trasparente).
Ottima anche la proposta di indire procedure di concorso per la selezione del personale o selezioni interne specifiche per le competenze richieste nell’ottica di una maggiore valorizzazione della fase esecutiva.

[Maria Ida Elisa MariettyPartecipante]

Il piano pone l’accento sulla fase esecutiva del contratto, sull’importanza di disporre di personale in grado di gestire adeguatamente questa fase e mira a trovare delle soluzioni per incentivare le amministrazioni a dare corretto adempimento agli obblighi di pubblicazione previsti dall’art. 29 D.Lgs 50/16. Per incentivare la pubblicazione dei dati, anche relativi alla fase esecutiva, si potrebbe prevedere tra gli obiettivi di budget la pubblicazione di tutta una serie di dati oltre che sulle piattaforme anche sui siti aziendali in maniera chiara ed accessibile a chiunque. L’obiettivo potrebbe ritenersi raggiunto con la pubblicazione dei dati riferiti ad una determinata percentuale di contratti per ogni struttura. Prevedere per alcuni anni consecutivi tra gli obiettivi il corretto adempimento delle disposizioni in materia di trasparenza potrebbe consentire di dare avvio ad una attività ancora molto trascurata.

[Fabio FascePartecipante]

Il piano affronta uno dei temi più delicati che è quello della fase esecutiva. Non ho difficoltà ad “autodenunciarmi” quale soggetto inadempiente in quanto nelle procedure seguite fino ad oggi non sono mai stato in grado di pubblicare nella pagina della trasparenza “un resoconto della gestione” in quanto non mi è stato mai trasmesso dagli uffici che si occupano della fase esecutiva. Ben vengano tutte le proposte finalizzate a migliorare la gestione dei contratti.

[Federica FrescoPartecipante]

Implementare Amministrazione trasparente con i dati relativi all’esecuzione (oltre al resoconto finanziario) è sicuramente un’azione utile; nella mia esperienza, per quanto riguarda servizi e forniture, difficilmente ho riscontrato in questi anni da parte dei responsabili la redazione dei certificati di regolare esecuzione al termine dell’affidamento (se si escludono le due righe di autorizzazione allo svincolo della garanzia definitiva e le altrettanto poche righe delle attestazioni rilasciate agli operatori per partecipare ad altre gare); quindi l’obbligo di pubblicazione è sicuramente ben più che un incentivo alla redazione.

[Francesco CurciPartecipante]

Monitorare la fase di esecuzione del contratto è doverosa, ma poso utile qualora non sia strettamente preceduta da un serio monitoraggio delle fasi precedenti

[Daniele CeccatoPartecipante]

TITOLO: “La trasparenza nell’esecuzione per contrastare corruzione e maladministration”

– PIANO RIVISTO ALLA LUCE DEI COMMENTI DEI COLLEGHI DEL MASTER –

>Problema

La trasparenza dell’agire amministrativo e la sua piena attuazione mediante la pubblicazione dei dati rappresenta lo strumento di maggiore efficacia per la lotta alla maladministration e per il contrasto all’insorgenza dei fenomeni corruttivi. La conoscibilità dei dati all’esterno rappresenta infatti un forte ed efficace deterrente nei confronti di tutti i soggetti coinvolti nell’amministrazione della cosa pubblica e consente, al contempo, un controllo dall’esterno sull’azione amministrativa da parte di cittadini, associazioni e forze dell’ordine.
La trasparenza, tuttavia, non ha ancora avuto un completo sviluppo ed anche laddove normativamente prevista si presenta, in alcuni ambiti, quasi totalmente inattuata. Il caso più grave, diffuso ed evidente di mancata attuazione delle disposizioni concernenti la trasparenza riguarda l’esecuzione del contratto.
Il principale e forse unico riferimento normativo relativo agli obblighi di pubblicazione nella fase di esecuzione è contenuto all’articolo 29, comma 1, del D.Lgs. n. 50/2016, che dispone la pubblicazione obbligatoria sulla sezione “Amministrazione trasparente” dei resoconti della gestione finanziaria dei contratti al termine della loro esecuzione.
La fase dell’esecuzione del contratto rappresenta ad oggi una zona oscura e poco conoscibile sia da parte del cittadino, sia per gli stessi dipendenti dell’amministrazione pubblica quando assegnati a diverse mansioni o incaricati di seguire l’esecuzione di altre procedure. Difficilmente è possibile avere riscontro sulle pagine della sezione “Amministrazione trasparente” delle molte vicissitudini che intervengono nella fase esecutiva del rapporto e che possono determinare degli scostamenti sul lato economico o qualitativo rispetto a quanto stabilito in fase di affidamento. Anche per gli stessi dipendenti dell’Amministrazione è preclusa la possibilità di avere informazioni relative all’esecuzione, se non attraverso domande e richieste di dati che possono anche essere viste con fastidio, o addirittura sospetto, da parte dei colleghi. Quasi sempre, gli unici soggetti in grado di conoscere questi dati sono infatti il RUP e i pochi dipendenti dell’amministrazione che seguono direttamente la fase esecutiva del singolo contratto.
Esistono diversi obblighi di comunicazione nei confronti di ANAC dei dati relativi all’esecuzione dell’appalto attraverso la compilazione sui portali informatici di diverse schede. Tuttavia, tali dati vengono inseriti ed inviati dai portali per poi confluire in database inaccessibili (se non con le credenziali del RUP) e inutilizzabili ai fini della trasparenza.
Questo vuoto di informazioni determina una grave vulnerabilità dell’Amministrazione, da una parte, perché ha uno scarso controllo di ciò che acquista in termini di costi e di qualità rispetto a quanto preventivato, dall’altra, perché l’inaccessibilità delle informazioni facilita maladministration e attività illecite, in quanto tali fenomeni risultano “protetti”, sia dall’esterno che dall’interno, dalla inaccessibilità delle informazioni.
Anche i diritti fondamentali dei cittadini risultano violati in quanto, se è vero che possono agevolmente sapere chi si è aggiudicato cosa consultando la pagina dedicata sulla sezione “Amministrazione trasparente”, non possono sapere ciò che più li interessa, ovvero quanto è stato speso e come.
Sembra incredibile che, ad oggi, la fase dell’esecuzione sia oggetto di così scarsa attenzione.
Anche dalle relazioni dell’ANAC, risulta chiaro che la fase dell’esecuzione del contratto è forse quella maggiormente interessata da fenomeni di corruzione o di cattiva amministrazione. Gli effetti di queste criticità si vedono quotidianamente quando, ad esempio, si ha notizia di strade che si dissestano in poco tempo perché il manto stradale era più sottile del dovuto, strutture che crollano perché il cemento o altri elementi costruttivi sono stati forniti in qualità o quantità minore rispetto a quelle previste, costi di gestione lievitati grazie ad una serie di modifiche contrattuali, ecc.
Questo grande vuoto di informazioni si può colmare soltanto implementando gli obblighi di pubblicazione. La base normativa c’è ed è l’articolo 29, comma 1, del D.Lgs. n. 50/2016. Occorre ora darvi attuazione, anzitutto, dando alla norma un’interpretazione ampia fino ad imporre la pubblicazione non solo del mero valore in Euro della spesa finale, ma attraverso la pubblicazione di documenti come il certificato di collaudo o la verifica di conformità sottoscritti dal RUP e dall’operatore economico, dai quali si possano evincere tutte le vicissitudini che hanno interessato la fase dell’esecuzione. In questo modo, si innescherebbe un efficace effetto deterrente in capo a chi opera nell’esecuzione, sia dalla parte pubblica che dal lato del privato, in quanto questi soggetti saprebbero che chiunque potrebbe a posteriori verificare ciò che è stato fatto, ponendo in evidenza gli eventuali presupposti di responsabilità civili, erariali o addirittura penali.

Destinatari diretti: dipendenti pubblici

Destinatari indiretti: imprenditori, cittadini, politici, istituzioni, mass media, scuole, ordini professionali, chiesa, associazioni, magistratura e forze dell’ordine

>Obiettivi

Obiettivo 1
Obbligatorietà della pubblicazione nella sezione “Amministrazione trasparente” dei dati e dei documenti relativi all’esecuzione del contratto in adempimento a quanto disposto dall’art. 29, comma 1, D.Lgs. n. 50/2016.

Obiettivo 2
Selezione di personale competente e formato sul tema delle modifiche dei contratti in corso di esecuzione e formazione periodica sugli stessi temi.
Diffusione di informazioni chiare accessibili a tutti sulla collocazione e reperibilità dei dati relativi all’esecuzione

Obiettivo 3
Sviluppo della sezione “Amministrazione trasparente” in modo che possa contenere e rendere accessibili i dati e i documenti relativi all’esecuzione di ciascun contratto.

>Azioni
Azione 1 (riferita a obiettivo 1)
Inserimento nel piano anticorruzione dell’obbligo di pubblicazione nella sezione “Amministrazione trasparente” dei resoconti dell’esecuzione di ciascun contratto con l’inserimento in formato pdf accessibile a tutti della relazione di collaudo, in caso di lavori, o della verifica di conformità, in caso di servizi o forniture, entro un termine di 15 giorni dalla loro approvazione.
Inserire tra gli obiettivi dei dirigenti la pubblicazione completa dei certificati di collaudo o verifiche di conformità relative ai contratti eseguiti.
Verificare l’adempimento degli obblighi.
Tempo: nel momento di approvazione dei piani triennali e degli obiettivi della dirigenza. La verifica dell’adempimento dell’obbligo può essere periodica trimestrale.
Azione 2 (riferita a obiettivo 2)
Procedure di concorso per la selezione del personale o selezioni interne specifiche per le competenze richieste.
Pubblicazione sulla pagina istituzionale delle indicazioni sulle modalità per reperire le informazioni e i documenti relativi all’esecuzione.
Tempo: azione costante nel tempo
Azione 3 (riferita a obiettivo 3)
Sviluppo da parte degli informatici dell’Amministrazione della sezione Amministrazione trasparente con l’inserimento dei campi necessari per l’inserimento di dati e documenti per ciascun contatto di appalto.
Tempo: un mese

[Enrico PiccatoPartecipante]

Il piano tocca un tema cruciale e classicamente poco esplorato, quale l’esecuzione del contratto. Non è un caso, infatti, che la questione sia stata ampiamente affrontata nelle prime lezioni di questo Master, con l’auspicio che questi momenti di riflessione disseminino consapevolezza nei funzionari del prossimo futuro.
Dal mio punto di vista, ritengo che sarebbe utile non appesantire ulteriormente le procedure, richiedendo ulteriori adempimenti, onde evitare rallentamenti nell’attività amministrativa e maggiori costi per le imprese. Piuttosto, può darsi che il ricorso ai principi fondamentali del diritto dei contratti, quali quello ricavabile ex art. 1375 cc, in mano a una magistratura più conscia e sensibile ai profili critici dell’esecuzione dei contratti pubblici, possa produrre una giurisprudenza efficace a fronteggiare il problema.

[Autore]

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