RISCHIO DI CORRUZIONE NEGLI AFFIDAMENTI DIRETTI SOCIETà IN HOUSE

[Diana CrudoPartecipante]

PIANO CREATIVO ANTICORRUZIONE

TITOLO: RISCHIO E MAGGIORE ESPOSIZIONE AL RISCHIO DI CORRUZIONE NEGLI AFFIDAMENTI DIRETTI NEI CONFRONTI DELLE SOCIETà IN HOUSE – EFFICIENZA E PRODUTTIVITà DELL’ATTIVITà DEL DIPENDENTE PUBBLICO E DEL PERSONALE DELLE SOCIETà IN HOUSE NEL SETTORI DEI CONTRATTI PUBBLICI

Problema: insorgenza maggiori criticà e problemi corruttivi negli affidamenti diretti nei confronti di società in house dell’Ente – Evitare fenomeni corruttivi nella gestione degli appalti e contratti pubblici con organismi in house. Contestualmente promuovere efficienza e produttività dei dipendenti pubblici e dei dipendenti delle società in house, in un settore delicato come quello dei contratti pubblici.
Si rilevano in tal senso le raccomandazioni Anac, orientate a sottolineare esigenza che prima di ricorrere in via preventiva ad assegnazioni di appalti e concessioni in-house, le stazioni appaltanti dovranno fornire e rendere pubbliche con precise motivazioni di convenienza economica e sociale le ragioni che portano a scegliere l’in-house, invece della gara. In tal modo mettendo in grado anche cittadini e operatori economici esclusi dall’in-house di verificare e controllare se tali motivazioni esistano veramente, o sono soltanto uno strumento fittizio da parte di amministrazioni pubbliche e società controllate per evitare la gara.
Anac ha infatti in più occasioni, principio che senza una motivazione adeguata l’affidamento di appalti e concessioni in-house è da considerarsi illegittimo. L’utilizzo ampio ed eccessivo, finanche indiscriminato, dell’in-house, che porta gli enti locali ad assegnare in affidamento diretto fino al 93% delle assegnazioni, lasciando alle gare per i servizi una quota irrisoria pari a soltanto il 5% del totale, ha spinto Anac a intervenire con forza.
Infatti l’abuso dell’in-house significa carenza di trasparenza, eccesso di discrezionalità, applicazione del processo senza gara a situazioni opache. Spesso poi le società affidatarie risultano prive di requisiti soggettivi e oggettivi previsti dalla normativa. E soprattutto non presentano chiare ragioni di convenienza economica per tale affidamento, mostrando più una volontà di evitare la gara e privilegiare l’assegnazione diretta. Tutto questo senza alcuna preventiva verifica comparativa che spieghi in quale posizione stiano gli affidamenti decisi rispetto al benchmark di settore.
Nell’ambito della gestione dei rifiuti, per esempio, gli affidamenti in-house sono quasi il 70% del totale: settanta affidamenti su 105 nel quadriennio 2016-2020.

Cfr. Schema di Linee guida affidamenti in house recanti «Indicazioni in materia di affidamenti in house di contratti aventi ad oggetto lavori, servizi o forniture disponibili sul mercato in regime di concorrenza ai sensi dell’articolo 192, comma 2, del decreto legislativo 18 aprile 2016 n. 50 e s.m.i.» (testo non definitivo, inviato al Consiglio di Stato per l’acquisizione del relativo parere), e Richiesta Anac Parere Consiglio di Stato 14/09/2021.
Cfr. Atto del Presidente del 18/05/2022, UVCP n. 46138/2021.

Destinatari diretti: dipendenti pubblici, dipendenti società in house/partecipate della P.a.

Destinatari indiretti: operatori economici, imprenditori, cittadini

Obiettivi

Obiettivo 1: Evitare insorgenza di fenomeni corruttivi da parte dei dipendenti pubblici che operano nel settore della contrattualistica pubblica, in particolare per quanto attiene affidamenti a società in house dell’Ente, nonchè parimenti evitare fenomeni corruttivi da parte dei dipendenti appartenenti alle suddette società in house – Roma Capitale/Comune di Roma vanta ad es. 9 società in house, società partecipate al 100% dal Comune di Roma e affidatarie dirette di servizi, sia resi alla cittadinanza, società di servizi pubblici locali, sia resi all’Amministrazione capitolina, società strumentali.
Si rilevano le raccomandazioni Anac, orientate a Prima di ricorrere ad assegnazioni di appalti e concessioni in-house, le stazioni appaltanti dovranno fornire e rendere pubbliche con precise motivazioni di convenienza economica e sociale le ragioni che portano a scegliere l’in-house, invece della gara. In tal modo mettendo in grado anche cittadini e operatori economici esclusi dall’in-house di verificare e controllare se tali motivazioni esistano veramente, o sono soltanto uno strumento fittizio da parte di amministrazioni pubbliche e società controllate per evitare la gara.

Obiettivo 2: Rafforzare senso di appartenenza e l’aggiornamento dei dipendenti pubblici nonchè del personale degli organismi in house nel settore in oggetto. Promuovere altresì la produttività degli stessi, combattendone altresì la demotivazione.

Obiettivo 3: Monitorare gli affidamenti gestiti da organismi in house propri dell’Ente. Svolgere un’indagine puntuale ed una consultazione preventiva di mercato per accertare se vi siano altri operatori privati che operano nello stesso settore in grado di fornire il servizio richiesto, magari a condizioni economiche migliori da quelle proposte dalla propria società in-house. (cfr Atto presidente ANAC 18/04/2022, n. 46138/2021).

Azioni

Azione 1 assicurare che nei Contratti di servizio con gli organismi in house, siano previste clausole relative alla normativa anticorruzione. Monitorare Linee Guida, indicazioni ed aggiornamenti Anac in merito.

Azione 2 Formazione ed aggiornamento ad hoc non solo del dipendente pubblico dell’Ente, ma anche del dipendente della società in house. Rotazione del personale. Introdurre premi di produttività, come nelle aziende private; innestare scatti di qualifica al raggiungimento di obiettivi, innestare piani di meritocrazia concreti, puntare sulla qualità del tempo lavorato e non sulla quantità, maggiore flessibilità oraria

Azione 3 Controllare documenti. Predisposizione schede informative attività di indirizzo e controllo nei confronti degli organismi partecipati (da Roma Capitale e
costituenti il “Gruppo Roma Capitale”) nei limiti di cui alla vigente normativa. In materia di anticorruzione, svolgimento di funzioni di impulso e vigilanza sulla nomina del RPCT da parte degli organismi partecipati (costituenti il “Gruppo Roma Capitale”) e sulla adozione delle misure di
prevenzione e del “modello 231”, anche attraverso strumenti di controllo. Rilevazione e segnalazione eventuali criticità in materia di trasparenza sugli appalti, anche con riferimento agli applicativi e alle piattaforme in uso. Elaborazione proposte di modifica/integrazioni sui flussi informativi e sulle modalità di pubblicazione delle gare e degli affidamenti in sede di aggiornamento annuale del Piano.

[Paola NovaraPartecipante]

Interessante analisi per una forma di gestione prevista dal legislatore. Interessante soprattutto il “focus” sulla formazione (Azione 2) che non deve essere riservata solo ai dipendenti dell’Ente, ma prevista parimenti per i dipendenti della società.

[Rosangela VillellaPartecipante]

Il tuo piano creativo pone l’attenzione sull’in house providing, istituto potenzialmente molto esposto a fenomeni corruttivi non considerato negli altri piani creativi, probabilmente perché redatti da dipendenti di Enti di tipo differente rispetto al tuo e quindi poco avvezzi all’utilizzo di detta possibilità di affidamento.
Il mio Ente (provincia di Asti) non utilizza questa opportunità di internalizzazione dei servi pertanto io ne ho una conoscenza meramente scolastica.
Mi pare chiaro comunque che i rischi (rif. Obiettivo n. 1 e 3 e azioni corrispondenti) siano analoghi a quelli evidenziati da altri corsisti in relazione agli affidamenti diretti cui la normativa di recente ha dato forte impulso.
Condivido le tue proposte (azioni 1 e 3) connesse al potenziamento tanto della fase di MOTIVAZIONE che di quella di PUBBLICITÀ/TRASPARENZA della stessa.
Sono entrambe fasi delicate perché il ricorso all’in house può nascondere un’elusione della concorrenza a discapito di un ottimale impiego di risorse pubbliche.
L’onere motivazionale aggravato posto dalla normativa deve essere soddisfatto con una concreta valutazione sulla congruità economica e sociale della scelta effettuata a monte e non mera esercitazione di stile. Per questo è fondamentale la formazione degli operatori su normativa, raccomandazioni e linee guida anac per orientarne l’azione verso comportamenti legittimi e tra loro uniformi, nonché per favorire la diffusione di best practices.
Come raccomandato da ANAC dovrebbe essere la determina a contrarre a contenere l’effettiva e preventiva valutazione della congruità economica e dei benefici per la collettività del ricorso all’in house.
Utile sarebbe al RUP avvalersi, all’occorrenza, di una struttura di supporto laddove tale processo valutativo sia molto complesso e richieda competenze trasversali.
Massimo impulso andrebbe dato, come hai ben evidenziato nell’azione 3, ad ogni forma di pubblicità e trasparenza andando se possibile anche oltre rispetto al livello minimo richiesto dalla norma.
Se non ho capito male il nuovo codice ha soppresso l’elenco il registro dell’in house gestito da ANAC.
Sul sito di ANAC tra i rilievi del Presidente Busia sul nuovo codice è riportato:
“La soppressione del registro dell’in-house gestito da Anac nel nuovo Codice è sbagliata. E’ un vulnus per le imprese e il mercato, è una finta semplificazione. Avere una verifica preventiva per controllare se il soggetto che acquisisce al di fuori dal mercato una commessa pubblica possiede i requisiti necessari è essenziale, anche per non creare concorrenza sleale alle imprese.
Nel nostro lavoro di verifica, basato su requisiti richiesti dalla Corte europea di Giustizia, due terzi dei casi riguardano amministrazioni che non hanno i requisiti. Dirglielo prima serve ad evitare responsabilità nei confronti degli enti locali, ed evitare che si allunghino i tempi, con moltiplicazione del contenzioso. Serve inoltre, ad evitare sacche di inefficienza, che esistono, dovute al fatto che non si opera nel mercato sottraendosi a una concorrenza aperta.”
Alla luce di questa novità, a maggior ragione la pubblicità relativa agli affidamenti gestiti in house dovrà essere attentamente curata.

[Davide RossoPartecipante]

Premetto che nel mio Ente non ho esperienza diretta di affidamenti In House, pertanto le mie considerazioni operano a livello puramente teorico.
In linea di principio mi pare giusto che ogni Amministrazione possa scegliere se ricorrere al mercato o al contrario all’autoproduzione (se dispone al suo interno delle competenze e risorse per svolgere l’attività richiesta con efficienza ed economicità), come riconosciuto nei considerando 6 e 7 della Dir 2014/24/UE.
L’in house è uno degli strumenti a disposizione delle amministrazioni e immagino nelle giuste condizioni possa consentire di soddisfare le esigenze pubbliche con efficacia. Non dimentichiamo che anche taluni mercati possono presentare condizioni piuttosto lontane dalla perfezione (asimmetrie informative, monopoli, lock in ecc).
Naturalmente gli abusi vanno individuati e puniti (e anche io trovo sbagliato rimuovere presidi di trasparenza e controllo in nome della semplificazione), tuttavia non demonizziamo l’istituto. Se il nuovo codice prevede il principio di Fiducia nei confronti dei funzionari quando affidano appalti, proviamo a concederlo anche quando decidono di ricorrere all’In House.

[Elena MerlattiPartecipante]

Disamina molto interessante che, per esperienza, alcune volte lascia effettivamente dubbi sul fatto che la scelta “in house” sia poi effettivamente la migliore, rispetto alle soluzioni prospettate dal mercato.
condivido rispetto all’Obiettivo 3che sia indispensabile monitorare gli affidamenti gestiti, ma credo altresì che sia assolutamente indispensabile che a monte sia necessario un controllo analogo volto a definire compiti di indirizzo, analisi, monitoraggio e valutazione dei dati contabili e gestionali della società partecipata medesima.

[Roberta SalernoPartecipante]

La disamina è davvero interessante. Nel mio ente l’in house providing non è istituto utilizzato pertanto non lo conosco nella declinazione pratica. Però è senz’altro fondamentale dedicare maggiore attenzione alla prevenzione in questo ambito perché – soprattutto in merito alla gestione rifiuti – può realmente nascondere moltissimi casi di corruzione nascosta o comunque difficilmente rilevabile nel concreto.

[Diana CrudoPartecipante]

PIANO CREATIVO ANTICORRUZIONE REVISIONATO

TITOLO: RISCHIO E MAGGIORE ESPOSIZIONE AL RISCHIO DI CORRUZIONE NEGLI AFFIDAMENTI DIRETTI NEI CONFRONTI DELLE SOCIETà IN HOUSE – EFFICIENZA E PRODUTTIVITà DELL’ATTIVITà DEL DIPENDENTE PUBBLICO E DEL PERSONALE DELLE SOCIETà IN HOUSE NEL SETTORI DEI CONTRATTI PUBBLICI

Problema: insorgenza maggiori criticà e problemi corruttivi negli affidamenti diretti nei confronti di società in house dell’Ente – Evitare fenomeni corruttivi nella gestione degli appalti e contratti pubblici con organismi in house. Contestualmente promuovere efficienza e produttività dei dipendenti pubblici e dei dipendenti delle società in house, in un settore delicato come quello dei contratti pubblici.

Con il termine affidamento in house viene indicata la fattispecie in cui un soggetto tenuto all’obbligo di evidenza pubblica, derogando al principio di carattere generale dell’obbligo di indire una gara pubblica, invece di procedere all’affidamento all’esterno di determinate prestazioni, provvede in proprio, ossia in house, all’esecuzione delle stesse, affidando l’esecuzione dell’appalto o la titolarità del servizio ad altra entità giuridica senza gara.
In altri termini, un affidamento in house è tale soltanto se l’entità giuridica a cui viene attribuita la titolarità del servizio sia legata alla Stazione Appaltante da vincoli talmente serrati da non rendere esistente, nella sostanza, una duplicità di soggetti fra P.A. e affidatario. In una tale situazione, l’obbligo di indire una gara a evidenza pubblica viene meno in quanto la P.A. non affida il servizio a un terzo, ma a se stessa, o meglio a una propria articolazione che, pur assumendo una veste formale di soggetto terzo, rimane inscindibilmente legata alla stazione appaltante.
La locuzione “affidamento in house” presuppone quindi una particolare situazione: quella di un legame strettissimo fra affidante e affidatario. E tale legame consente o, meglio, in alcuni casi può consentire un legittimo affidamento diretto dell’appalto o del servizio.
La locuzione “in house” attiene, in primo luogo, alla struttura del rapporto che si crea fra P.A. affidante e affidatario, anch’esso pubblico, e non alla legittimità dell’affidamento diretto. Tale eventuale legittimità, ossia la possibilità che la P.A. non proceda ad indire una gara, ma affidi direttamente il servizio, è una conseguenza dell’esistenza del rapporto in house.
Per inquadrare la fattispecie, si deve far riferimento all’art. 5, comma 1, del D.Lgs. n.. 50/2026, secondo cui sono 3 i requisiti affinchè si confuguri l’in-house: 1. l’Amministrazione eserciti sulla persona giuridica un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi; 2. oltre l’80 per cento delle attività della persona giuridica controllata sia effettuata nello svolgimento dei compiti ad essa affidati dall’amministrazione aggiudicatrice controllante; 3. nella persona giuridica controllata non vi sia alcuna partecipazione diretta di capitali privati;

Nonchè si fà riferimento all’art. 192, 2 comma del D.Lgs. n. 50/2016: “Ai fini dell’affidamento in house di un contratto avente ad oggetto servizi disponibili sul mercato in regime di concorrenza, le stazioni appaltanti effettuano preventivamente la valutazione sulla congruità economica dell’offerta dei soggetti in house, avuto riguardo all’oggetto e al valore della prestazione, dando conto nella motivazione del provvedimento di affidamento delle ragioni del mancato ricorso al mercato, nonché dei benefici per la collettività della forma di gestione prescelta, anche con riferimento agli obiettivi di universalità e socialità, di efficienza, di economicità e di qualità del servizio, nonché di ottimale impiego delle risorse pubbliche.”

Si rilevano in tal senso le raccomandazioni Anac, orientate a sottolineare l’esigenza che prima di ricorrere in via preventiva ad assegnazioni di appalti e concessioni in-house, le Stazioni Appaltanti dovranno fornire e rendere pubbliche – con precise motivazioni di convenienza economica e sociale – le ragioni sottese alla scelta dell’ affidamento in-house, invece dell’espletamento della gara. In tal modo mettendo in grado anche cittadini e operatori economici esclusi dall’in-house di verificare e controllare se tali motivazioni esistano veramente, o si configurino soltanto come uno strumento fittizio da parte di amministrazioni pubbliche e società controllate, al fine di evitare la gara.
L’amministrazione, prima di attivare l’affidamento in house, deve dunque operare un confronto preventivo per valutare altre soluzioni più convenienti, presenti sul mercato.
L’Anac ha chiarito infatti in più occasioni il principio che in carenza di una motivazione adeguata, l’affidamento di appalti e concessioni in-house sia da considerarsi illegittimo. In ambito di Enti Locali, l’utilizzo ampio ed eccessivo, finanche indiscriminato, dell’in-house, in base al quale gli stessi assegnano in affidamento diretto fino al 93% degli appalti aventi ad oggetto servizi, lasciando alle gare in tale settore una quota irrisoria pari a soltanto il 5% del totale, ha spinto Anac a intervenire con forza.
Infatti l’abuso dell’in-house comporta carenza di trasparenza, eccesso di discrezionalità, applicazione del processo senza gara a situazioni opache. Spesso poi le società affidatarie risultano prive di requisiti soggettivi e oggettivi previsti dalla normativa. E soprattutto non presentano chiare ragioni di convenienza economica per tale affidamento, comportando più una volontà di evitare la gara e privilegiare l’assegnazione diretta. Tutto questo senza alcuna preventiva verifica comparativa che spieghi in quale posizione stiano gli affidamenti decisi, rispetto al benchmark di settore.
Nell’ambito della gestione dei rifiuti, per esempio, gli affidamenti in-house sono quasi il 70% del totale: settanta affidamenti su 105 nel quadriennio 2016-2020.

– Cfr. Schema di Linee guida affidamenti in house recanti «Indicazioni in materia di affidamenti in house di contratti aventi ad oggetto lavori, servizi o forniture disponibili sul mercato in regime di concorrenza ai sensi dell’articolo 192, comma 2, del decreto legislativo 18 aprile 2016 n. 50 e s.m.i.» (testo non definitivo, inviato al Consiglio di Stato per l’acquisizione del relativo parere), e Richiesta Anac Parere Consiglio di Stato 14/09/2021.
– Cfr. Atto del Presidente del 18/05/2022, UVCP n. 46138/2021.

Destinatari diretti: dipendenti pubblici, dipendenti società in house/partecipate della P.a.

Destinatari indiretti: operatori economici, imprenditori, cittadini

Obiettivi

Obiettivo 1 Evitare insorgenza di fenomeni corruttivi da parte dei dipendenti pubblici che operano nel settore della contrattualistica pubblica, in particolare per quanto attiene affidamenti a società in house dell’Ente, nonchè parimenti evitare fenomeni corruttivi da parte dei dipendenti appartenenti alle suddette società in house – Roma Capitale/Comune di Roma vanta ad es. 9 società in house, società partecipate al 100% dal Comune di Roma e affidatarie dirette di servizi, sia resi alla cittadinanza, – società di servizi pubblici locali -, sia resi all’Amministrazione capitolina, – società strumentali -.
Si rilevano in tal senso le raccomandazioni Anac, orientate a sottolineare l’esigenza che prima di ricorrere in via preventiva ad assegnazioni di appalti e concessioni in-house, le Stazioni Appaltanti dovranno fornire e rendere pubbliche – con precise motivazioni di convenienza economica e sociale – le ragioni sottese alla scelta dell’ affidamento in-house, invece dell’espletamento della gara.
In tal modo mettendo in grado anche cittadini e operatori economici esclusi dall’in-house di verificare e controllare se tali motivazioni esistano veramente, o sono soltanto uno strumento fittizio da parte di amministrazioni pubbliche e società controllate per evitare la gara.

Obiettivo 2 Rafforzare senso di appartenenza e l’aggiornamento dei dipendenti pubblici, nonchè del personale degli organismi in house nel settore in oggetto. Promuovere la produttività degli stessi, combattendone altresì la demotivazione.

Obiettivo 3 Monitorare gli affidamenti gestiti da organismi in house propri dell’Ente. Svolgere un’indagine puntuale ed una consultazione preventiva di mercato per accertare se vi siano altri operatori privati che operano nello stesso settore in grado di fornire il servizio richiesto, magari a condizioni economiche migliori di quelle proposte dalla propria società in-house. (cfr Atto presidente ANAC 18/04/2022, n. 46138/2021).

Azioni Tempo
Azione 1 assicurare che nei Contratti di servizio con gli organismi in house, siano previste clausole relative alla normativa anticorruzione. Verificare l’assenza di convenzioni CONSIP aventi caratteristiche analoghe (per durata e per struttura dei costi) all’affidamento voluto dall’Amministrazione.
Ricorso ad esperti interni ed esterni per valutare osservazionie e proposte pervenute dal mercato, anche per un analisi dei costi associati e dei parametri qualitatativi richiesti.
Monitorare Linee Guida, indicazioni ed aggiornamenti Anac in merito.
Azione 2 Formazione ed aggiornamento ad hoc non solo del dipendente pubblico dell’Ente, ma anche del dipendente della società in house. Rotazione del personale. Introdurre premi di produttività, come nelle aziende private; innestare scatti di qualifica al raggiungimento di obiettivi, innestare piani di meritocrazia concreti, puntare sulla qualità del tempo lavorato e non sulla quantità, maggiore flessibilità oraria

Azione 3 Controllare documenti. Predisposizione di schede informative dell’attività di indirizzo e controllo nei confronti degli organismi partecipati nei limiti di cui alla vigente normativa. In materia di anticorruzione, svolgimento di funzioni di impulso e vigilanza sulla nomina del RPCT da parte degli organismi partecipati e sulla adozione delle misure di prevenzione e del “modello 231”, anche attraverso strumenti di controllo. Rilevazione e segnalazione eventuali criticità in materia di trasparenza sugli appalti, anche con riferimento agli applicativi e alle piattaforme in uso. Elaborazione proposte di modifica/integrazioni sui flussi informativi e sulle modalità di pubblicazione delle gare e degli affidamenti in sede di aggiornamento annuale del Piano.

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