[Davide RossoPartecipante]

VERSIONE DEFINITIVA
> Problema
La Maladministration, più che da comportamenti consapevoli e dolosi da parte dei funzionari pubblici, è determinata da carenza di preparazione degli stessi, causata da scarsi investimenti in formazione del personale che di solito si accompagna a una cronica grave carenza di organico.
Relativamente al settore dei “contratti per affidamenti di beni e servizi sotto soglia”, a quanto sopra si aggiunge la difficoltà di comunicazione tra i diversi soggetti della “filiera dell’acquisto” che può portare a serie inefficienze e sprechi. Non va infatti dimenticato che benché l’acquisto venga imputato alla Stazione Appaltante nel suo complesso, esso è il risultato di un processo al quale partecipa una pluralità di soggetti, ciascuno con un proprio bagaglio di conoscenze, interessi e obiettivi. Ebbene, se tra questi soggetti non esiste un “vocabolario comune”, una condivisione di principi e obiettivi minimi validi per tutti, l’acquisto si rivelerà nel migliore dei casi insoddisfacente per almeno uno di essi.
Nel caso per esempio dell’acquisto di una strumentazione di laboratorio, se il docente richiedente non ha almeno un’idea di massima dei principi e delle tempistiche delle procedure di approvvigionamento o, peggio ancora, se considera le stesse un inutile adempimento burocratico di cui si devono occupare altri, facilmente aumenterà il rischio di:
– Mancante o deficitaria programmazione degli acquisti (come evidenzia il Presidente Busia dell’ANAC nella presentazione della Relazione Annuale 2022 su attività 2021 alla Camera dei deputati, il nostro è “un Paese cronicamente incapace di programmare”!)
– Eccessivo utilizzo dell’affidamento diretto senza confronto di preventivi, motivato da ragioni di “urgenza”, di “continuità scientifica”, di “lock in”
– Richieste di acquisto da evadere in tempi impossibili
– “Cattura” da parte del fornitore, che aiuta a scrivere il capitolato.
Nello stesso caso, se il funzionario che si occuperà dell’approvvigionamento manca di una formazione adeguata, o semplicemente non riesce a farsi trasferire correttamente le informazioni circa il quadro esigenziale del richiedente, avremo un rischio aumentato di:
– Accettazione acritica di quanto dichiarato dal richiedente o peggio dal fornitore
– Utilizzo ripetitivo di strumenti conosciuti per timore di sperimentare innovazioni di processo

Nell’ ALLEGATO 7 ‐ Allegato PTPCT 2022 valutazione rischi complessiva, al PIAO 2022-24 dell’Ateneo per cui lavoro ( https://www.unito.it/sites/default/files/piao_2022_2024.pdf ), nella parte dedicata a Processo Gestione acquisti – Area di rischio: Contratti Pubblici ex affidamento di lavori, servizi e forniture, l’impressione è che gli aspetti sopra descritti non siano presi in considerazione o che anche quando vengono considerati, la misura di trattamento indicata non sia del tutto soddisfacente.
Nella colonna di “identificazione analisi e valutazione” compare per esempio la previsione del rischio di approssimazione nella programmazione del fabbisogno, o di potenziale restrizione del mercato nella definizione delle specifiche tecniche, attraverso l’indicazione nel capitolato tecnico di requisiti di partecipazione che favoriscano un determinato operatore, o anche del mancato rispetto del principio di rotazione degli inviti e affidamenti a vantaggio di alcuni fornitori, rischi in alcuni casi valutati di grado alto/medio o medio.
In quella del trattamento del rischio però, si sostiene la particolarità degli acquisti in ambito scientifico ove “la rotazione non è tuttavia possibile in contesti caratterizzati da forniture altamente specialistiche o caratterizzate da privative commerciali” e pertanto le misure di prevenzione previste sono essenzialmente:
– L’acquisizione di autodichiarazioni di assenza di conflitto di interessi da parte del personale che partecipa alle procedure di affidamento
– Una informativa destinata ai fornitori, dove si rappresenti che sono loro applicabili sia i Codici di comportamento (nazionale e dell’Ateneo) sia il Piano anticorruzione
– Il principio di segregazione delle attività nella filiera degli acquisti che dall’anno 2019 ha trovato maggiore evidenza attraverso l’utilizzo di una procedura informatizzata in cui sono distinti i diversi soggetti che interagiscono nella procedura con la chiarezza dei rispettivi ruoli nel processo.

A mio parere queste misure, seppur doverose, rischiano di essere un mero adempimento burocratico e vanno integrate con altre che possano incidere sulla consapevolezza e (in)formazione di funzionari e soggetti richiedenti, e di conseguenza stimolare da parte loro l’adozione di comportamenti virtuosi.

> Obiettivi

Obiettivo 1 Migliorare la formazione del personale tecnico amministrativo addetto agli uffici Approvvigionamenti dei diversi Poli dell’Ateneo.
Il saper fare dei funzionari va costantemente adeguato alla continua evoluzione normativa e tecnologica che caratterizza il mondo dei contratti pubblici.
Obiettivo 2 Educare l’utenza della funzione acquisti
Una programmazione consapevole e tempestiva è spesso alla base di una procedura di affidamento corretta. I docenti richiedenti devono essere consapevoli dei principi e delle tempistiche delle procedure di approvvigionamento e ciò non solo per rispettare le prescrizioni del Codice dei Contratti a tutela di concorrenza e trasparenza, ma anche al fine di programmare adeguatamente le attività di ricerca.
La mancanza della suddetta consapevolezza può altrimenti portare a richieste di acquisto “urgente” di strumentazione, indispensabile per completare una milestone del progetto e non perdere il finanziamento concesso, con conseguente pressione sugli uffici amministrativi per l’adozione di procedure di affidamento più rapide.

> Azioni
Azione 1 (Obiettivo 1) – Effettiva Formazione continua del personale.
Le continue novità a livello normativo in tema di contratti pubblici, le evoluzioni tecnologiche di piattaforme ICT, la qualificazione delle Stazioni Appaltanti, rendono fondamentale un investimento costante nella formazione delle risorse umane
Tempo – Dipende da disponibilità e vincoli di bilancio ma almeno un corso all’anno

Azione 2 (Obiettivo 1) – Creazione di rete di condivisione conoscenze e good practices tra uffici.
Non necessariamente la formazione va interpretata unicamente in senso tradizionale (partecipazione a corsi, seminari, Master ecc). Sono convinto che in molti casi le informazioni e competenze si trovino già all’interno della nostra Amministrazione, solo non sempre sappiamo dove. Nel caso di UniTO ogni Polo dispone di una propria Sezione Approvvigionamenti che si occupa di acquisti sotto soglia. Un dialogo continuo tra colleghi di uffici diversi può talvolta essere più formativo (ed economico) di un corso a pagamento tenuto da un fornitore esterno all’Ateneo.
I colleghi di altri Poli potrebbero già aver affrontato e risolto aspetti problematici di un acquisto che il nostro ufficio sta gestendo per la prima volta, o comunque avere qualche suggerimento utile anche in caso non abbiano mai gestito situazioni analoghe.
A tal fine propongo:
• Azione 2A – Creazione di un Forum aperto a tutti i funzionari addetti alle Sezioni Approvvigionamenti di Polo dove poter discutere questioni di comune interesse
Tempo – tempestivo
• Azione 2B – Istituzionalizzazione di una riunione con cadenza periodica, in modalità online in cui confrontarsi su problemi comuni o semplicemente condividere best practices
Tempo – cadenza trimestrale

Azione 3 (Obiettivo 2) – Realizzazione di Linee guida per gli acquisti destinato ai richiedenti (docenti e ricercatori)
Non dovrà essere un documento tecnico per addetti agli appalti, ma dare le informazioni di base e soprattutto stimolare il richiedente a contattare gli uffici amministrativi (per concordare modi e tempi dell’affidamento) con largo anticipo e non quando ormai è tardi.
Tempo – Entro 4 mesi da entrata in vigore Nuovo Codice

Azione 4 (Obiettivo 2) – Momenti di incontro a livello di singoli Dipartimenti tra docenti e personale Sezione acquisti

Avranno lo scopo di approfondire la conoscenza del documento dell’Azione 3 e successivamente di segnalare con cadenza periodica criticità e possibili interventi correttivi nelle procedure di affidamento.
Tempo – Entro 3 mesi da Linee guida e poi una volta l’anno.

[Davide RossoPartecipante]

Premetto che nel mio Ente non ho esperienza diretta di affidamenti In House, pertanto le mie considerazioni operano a livello puramente teorico.
In linea di principio mi pare giusto che ogni Amministrazione possa scegliere se ricorrere al mercato o al contrario all’autoproduzione (se dispone al suo interno delle competenze e risorse per svolgere l’attività richiesta con efficienza ed economicità), come riconosciuto nei considerando 6 e 7 della Dir 2014/24/UE.
L’in house è uno degli strumenti a disposizione delle amministrazioni e immagino nelle giuste condizioni possa consentire di soddisfare le esigenze pubbliche con efficacia. Non dimentichiamo che anche taluni mercati possono presentare condizioni piuttosto lontane dalla perfezione (asimmetrie informative, monopoli, lock in ecc).
Naturalmente gli abusi vanno individuati e puniti (e anche io trovo sbagliato rimuovere presidi di trasparenza e controllo in nome della semplificazione), tuttavia non demonizziamo l’istituto. Se il nuovo codice prevede il principio di Fiducia nei confronti dei funzionari quando affidano appalti, proviamo a concederlo anche quando decidono di ricorrere all’In House.

[Davide RossoPartecipante]

L’introduzione del PIAO è ancora troppo recente per esprimere giudizi. Concordo con te sul fatto che se la sua applicazione sarà concepita come mera sommatoria dei precedenti piani e la semplificazione sarà semplicemente dovuta al fatto di trovare le stesse informazioni del passato in un unico documento, l’utilità del nuovo strumento sarà prossima allo zero.
In passato spesso i diversi piani erano considerati “materia per pochi”, la cui stesura avveniva a livello dirigenziale con scarso coinvolgimento dei livelli subordinati.
Se obiettivo del PIAO è, tra l’altro, la costante e progressiva semplificazione e reingegnerizzazione dei processi, a mio avviso nella sua predisposizione non si può prescindere da una partecipazione e coinvolgimento di chi quotidianamente opera su tali processi.

Per quanto riguarda la formazione continua, concordo pienamente. Anche in questo caso però servirà un cambio di prospettiva da parte di molte amministrazioni, che spesso concepiscono le spese in formazione del personale come costi (se non addirittura spreco di risorse) e non come Investimenti in produttività futura.

[Davide RossoPartecipante]

Anche nel mio caso il RPCT soffre di solitudine. Confesso di aver letto il PTPCT quando sono stato assunto e il PIAO quest’anno per questo lavoro.
Anche in questo ambito, le tecnologie informatiche potranno essere di aiuto per consentire forme di coinvolgimento dell’intera struttura organizzativa nell’elaborazione del Piano.
In Ateneo per esempio abbiamo sperimentato forme di partecipazione dei dipendenti su piattaforme telematiche per la revisione dello Statuto o per il bilancio partecipato.
Non si vede perché gli stessi strumenti non possano essere impiegati anche nella predisposizione del Piano anticorruzione.

[Davide RossoPartecipante]

Mi correggo! Da settembre 2020 l’educazione civica è tornata tra le materie scolastiche!

[Davide RossoPartecipante]

Ritengo che la distanza dei diversi documenti di programmazione dalla realtà degli operatori sia un problema per la gran parte delle pubbliche amministrazioni.
Il PIAO tra l’altro ha obiettivi ancora più ambiziosi tra cui il miglioramento dei servizi ai cittadini, e la costante e progressiva semplificazione e reingegnerizzazione dei processi, che difficilmente potranno essere perseguiti senza il coinvolgimento di tutti i funzionari.
Sul coinvolgimento occorre una riflessione: a mio avviso bisognerebbe pensare a forme di coinvolgimento innovative. La proposta di un forum a partecipazione obbligatoria mi richiama alla mente moduli di formazione online, seguiti di malavoglia poiché obbligatori di cui ben poco mi è rimasto.
Le iniziative di formazione e condivisione che più mi hanno arricchito sono sempre state quelle a cui ho partecipato spontaneamente.

[Davide RossoPartecipante]

Considerando che non ho le competenze necessarie per esprimermi sul secondo obiettivo, mi limiterò a qualche considerazione sul primo: rendere i cittadini più “esperti della cosa pubblica”.
Premesso che condivido pienamente l’aspirazione ad un cambio di mentalità nel cittadino, ritengo che delle tre azioni proposte la 1 e la 3 potrebbero trovare rapida attuazione, soprattutto la prima, più orientata a rendere edotti gli utenti circa i servizi offerti e i rimedi.
Credo che sarà più difficile trovare consensi (e disponibilità ad investire) sulla numero 2. Se a parole ogni forza politica si dichiarerebbe a favore di una crescita della consapevolezza e senso civico dei cittadini, nei fatti temo che sorgerebbero parecchi intoppi (risorse limitate da destinare ad interventi più urgenti) poiché la crescita del senso civico si accompagna inevitabilmente a quella (meno gradita) del senso critico.
Ricordiamo che nel nostro Paese l’educazione civica non è più materia di studio nelle scuole..

[Davide RossoPartecipante]

In merito all’obiettivo 2 (utilizzare piattaforme elettroniche e digitalizzazione dei processi al fine di prevenire fenomeni di maladministration, corruttivi e devianti), benché concordi con la necessità di digitalizzazione ai fini di semplificazione, trasparenza ed efficienza dell’attività amministrativa, vorrei lanciare un monito.
La digitalizzazione genera semplificazione ed efficienza SOLO se a monte c’è una chiara analisi dei processi e una visione consapevole delle esigenze e delle varie fasi del procedimento da informatizzare.
Se ciò manca, lo sviluppatore della piattaforma, lasciato a briglia sciolta, rischia di produrre più inefficienza di quella che dovrebbe eliminare.
Emblematico è il “GO lIVE” della nuova piattaforma MEPA del maggio 2022. Una piattaforma sviluppata si direbbe senza la più pallida idea di cosa sia e come debba funzionare una piattaforma appalti, tanto che ancora oggi a 8 mesi dal rilascio l’operatore economico non ha accesso ai documenti caricati dalla Stazione appaltante nella sezione “Stipula” (occorre inviarli tramite la funzione Comunicazioni o a mezzo pec!).
Solo recentemente è stata corretta un’altra “curiosità”, che consentiva alla stazione appaltante di rispondere alle richieste di chiarimenti dei partecipanti a una RDO solo dopo la data di presentazione delle offerte!!

Ciò per dire che se dietro l’intelligenza artificiale manca quella umana la digitalizzazione non produrrà gli effetti desiderati.

[Davide RossoPartecipante]

Nonostante alcune fortunate eccezioni, la formazione continua è nota dolente per molte amministrazioni pubbliche. Spesso con atteggiamento miope si tende a rispondere a tagli di bilancio con tagli sulla formazione del personale, proprio ciò che potrebbe nel medio periodo generare un aumento di produttività!
Un risparmio immediato che genera ulteriori sprechi per maladministration nel medio-lungo periodo.

[Davide RossoPartecipante]

Per quanto riguarda il punto 2 – premi di produzione, ripropongo quanto commentato per una proposta analoga:
pur condividendo il principio (se chi lavora più e meglio del collega ottiene lo stesso compenso sarà incentivato ad allinearsi verso il basso..) segnalo alcuni aspetti problematici:
– non sempre le attività amministrative sono confrontabili sulla base di parametri oggettivi e misurabili. Anche la stessa attività svolta da due persone diverse potrebbe dare problemi di misurazione. Se per esempio volessi provare a valutare chi tra A e B è più efficiente negli acquisti, potrei utilizzare il parametro del numero di buoni d’ordine gestiti mensilmente. Tuttavia B potrebbe aver un valore doppio rispetto al collega poiché A si è occupato di procedure più complesse che richiedono maggio tempo e competenza (procedure su piattaforme telematiche, richieste di garanzie, verifiche requisiti, ecc). Perciò dovrei introdurre un parametro che tenga conto del valore medio degli ordini ed eventualmente del numero di contenziosi e così via. Il tutto per individuare un algoritmo che “oggettivamente” arrivi a definire chi premiare.
– se le risorse per gli incentivi sono di modico valore, non ha senso investire risorse nella ricerca dell’algoritmo perfetto, perciò ci si affida alla valutazione del Responsabile del Team, il quale per quieto vivere attribuirà punteggi simili a tutti con equa divisione dei premi (l’effetto arrotondamento dello stipendio descritto).
Perciò anche in questo ambito andrebbero sperimentate nuove strade per innovare la pubblica amministrazione provando a pensare a incentivi non necessariamente solo economici.

[Davide RossoPartecipante]

Concordo con la necessità di programmazione degli acquisti (valutando la possibilità di aggregazione, accordi quadro e adesione a convenzioni e AQ Consip o SCR ove disponibili), tuttavia non “demonizziamo” l’affidamento diretto. Non necessariamente affidamento diretto significa maladministration così come una procedura con confronto competitivo non è sempre garanzia di correttezza.
E’ più corretto un affidamento diretto tramite Trattativa Diretta su Piattaforma telematica (in seguito a indagine di mercato con confronto di preventivi) o una RDO aperta sul MEPA con termine presentazione offerte fra due giorni alla quale risponde solo l’Operatore economico che ha aiutato la Stazione appaltante a scrivere i requisiti del capitolato?

Se prendiamo la Bozza di Nuovo codice
– Art 37 Programmazione dei lavori e degli acquisti di beni e servizi
c 3. Il programma triennale di acquisti di beni e servizi e i relativi aggiornamenti annuali indicano gli acquisti di importo stimato pari o superiore a 140.000 euro.
– art 50 Procedure per l’affidamento (sotto soglia)
b) affidamento diretto dei servizi e forniture, ivi compresi i servizi di ingegneria e architettura e l’attività di progettazione, di importo inferiore a 140.000 euro, anche senza consultazione di più operatori economici, assicurando che siano scelti soggetti in possesso di documentate esperienze pregresse idonee all’esecuzione delle prestazioni contrattuali, anche individuati tra gli iscritti in elenchi o albi istituiti dalla stazione appaltante;

ci rendiamo conto che le deroghe introdotte dalle leggi 120/2020 e 108/2021 diverranno la regola nel sotto soglia. La programmazione triennale acquisti di beni e servizi sopra i 140.000 euro va in senso opposto alla nostra aspirazione a conoscere con un certo anticipo le spese che dovremo gestire.
Inoltre se l’attuale art. 36 fa “salva la possibilità di ricorrere alle procedure ordinarie” altrettanto non mi pare faccia il 50 della bozza.
Perciò se non interverranno modifiche col Nuovo codice l’affidamento diretto sarà la norma nel sotto soglia. Più che limitare l’uso starà ai funzionari della Stazione appaltante prevenire le distorsioni (conflitti di interessi, mancata rotazione ecc).

[Davide RossoPartecipante]

In merito all’azione 3 posso portare l’esperienza dell’ente presso cui lavoro: abbiamo un sistema di questionari anonimi che annualmente consente di valutare la soddisfazione degli utenti per i diversi servizi forniti dall’Ateneo.
La funzione appalti è costantemente al fondo della classifica di gradimento, spesso considerata eccessivamente ed inutilmente burocratica da un’utenza che desidererebbe acquisti rapidi senza troppi vincoli dettati da rotazione, concorrenza, ecc.
Non potendo soddisfare tali aspirazioni, il mio ufficio ha deciso di iniziare una attività di maggior dialogo con gli utenti, cercando di motivare maggiormente le ragioni di una richiesta o la scelta di una procedura competitiva al posto di un affidamento diretto. Col tempo e la condivisione del nostro punto di vista contiamo di risalire qualche posizione..

Per quanto riguarda invece l’incentivazione dell’efficienza tramite premialità (azione 2), pur condividendo il principio (se chi lavora più e meglio del collega ottiene lo stesso compenso sarà incentivato ad allinearsi verso il basso..) segnalo alcuni aspetti problematici:
– non sempre le attività amministrative sono confrontabili sulla base di parametri oggettivi e misurabili. Anche la stessa attività svolta da due persone diverse potrebbe dare problemi di misurazione. Se per esempio volessi provare a valutare chi tra A e B è più efficiente negli acquisti, potrei utilizzare il parametro del numero di buoni d’ordine gestiti mensilmente. Tuttavia B potrebbe aver un valore doppio rispetto al collega poiché A si è occupato di procedure più complesse che richiedono maggio tempo e competenza (procedure su piattaforme telematiche, richieste di garanzie, verifiche requisiti, ecc). Perciò dovrei introdurre un parametro che tenga conto del valore medio degli ordini ed eventualmente del numero di contenziosi e così via. Il tutto per individuare un algoritmo che “oggettivamente” arrivi a definire chi premiare.
– se le risorse per gli incentivi sono di modico valore, non ha senso investire risorse nella ricerca dell’algoritmo perfetto, perciò ci si affida alla valutazione del Responsabile del Team, il quale per quieto vivere attribuirà punteggi simili a tutti con equa divisione dei premi (l’effetto arrotondamento dello stipendio descritto).
Perciò anche in questo ambito andrebbero sperimentate nuove strade per innovare la pubblica amministrazione provando a pensare a incentivi non necessariamente solo economici.

• Questa risposta è stata modificata 1 anno, 9 mesi fa da  Davide Rosso.

[Davide RossoPartecipante]

Spesso dalla lettura dei nostri elaborati emerge un senso di “solitudine e isolamento” del funzionario pubblico. Forse più ancora della formazione specialistica obbligatoria, occorrerebbe introdurre iniziative di “team building” volte alla creazione di reti tra colleghi (un altro dei motivi ricorrenti negli elaborati) per scambio di informazioni e accrescere il senso di appartenenza.
In questo modo il “futuro DEC” potrebbe essere coinvolto dal collega RUP già nel momento della stesura del capitolato e invitato a indicare gli strumenti di controllo che più gli saranno utili in sede di esecuzione.
Inoltre per tutti i funzionari, avere una visione di insieme del processo (dalla programmazione all’esecuzione), contribuirà a dare il giusto valore al proprio ruolo, stimolandoli a svolgerlo al meglio anche in assenza di incentivi economici (comunque ben accetti!); se so che un mio ritardo si riflette su colleghi che conosco, sarò spronato a essere puntuale.

[Davide RossoPartecipante]

Ciao a tutt*,

sono Davide Rosso e lavoro all’Università di Torino, Direzione bilancio e contratti dal 2018. Presso il Polo di Agraria e Medicina Veterinaria mi occupo di affidamenti di beni e servizi sotto soglia.
Ho colto senza indugio l’occasione di partecipare a questo Master non solo per la possibilità di affrontare la formazione e l’aggiornamento costante necessari nel mio lavoro in un ambito più interattivo e stimolante, ma anche perché ritengo essenziale la creazione di una rete per interfacciarsi e condividere esperienze e best practices con colleghi di altri enti.

Buon Master a tutt*!

[Autore]

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