[Daniele CeccatoPartecipante]

TITOLO: “La trasparenza nell’esecuzione per contrastare corruzione e maladministration”

– PIANO RIVISTO ALLA LUCE DEI COMMENTI DEI COLLEGHI DEL MASTER –

>Problema

La trasparenza dell’agire amministrativo e la sua piena attuazione mediante la pubblicazione dei dati rappresenta lo strumento di maggiore efficacia per la lotta alla maladministration e per il contrasto all’insorgenza dei fenomeni corruttivi. La conoscibilità dei dati all’esterno rappresenta infatti un forte ed efficace deterrente nei confronti di tutti i soggetti coinvolti nell’amministrazione della cosa pubblica e consente, al contempo, un controllo dall’esterno sull’azione amministrativa da parte di cittadini, associazioni e forze dell’ordine.
La trasparenza, tuttavia, non ha ancora avuto un completo sviluppo ed anche laddove normativamente prevista si presenta, in alcuni ambiti, quasi totalmente inattuata. Il caso più grave, diffuso ed evidente di mancata attuazione delle disposizioni concernenti la trasparenza riguarda l’esecuzione del contratto.
Il principale e forse unico riferimento normativo relativo agli obblighi di pubblicazione nella fase di esecuzione è contenuto all’articolo 29, comma 1, del D.Lgs. n. 50/2016, che dispone la pubblicazione obbligatoria sulla sezione “Amministrazione trasparente” dei resoconti della gestione finanziaria dei contratti al termine della loro esecuzione.
La fase dell’esecuzione del contratto rappresenta ad oggi una zona oscura e poco conoscibile sia da parte del cittadino, sia per gli stessi dipendenti dell’amministrazione pubblica quando assegnati a diverse mansioni o incaricati di seguire l’esecuzione di altre procedure. Difficilmente è possibile avere riscontro sulle pagine della sezione “Amministrazione trasparente” delle molte vicissitudini che intervengono nella fase esecutiva del rapporto e che possono determinare degli scostamenti sul lato economico o qualitativo rispetto a quanto stabilito in fase di affidamento. Anche per gli stessi dipendenti dell’Amministrazione è preclusa la possibilità di avere informazioni relative all’esecuzione, se non attraverso domande e richieste di dati che possono anche essere viste con fastidio, o addirittura sospetto, da parte dei colleghi. Quasi sempre, gli unici soggetti in grado di conoscere questi dati sono infatti il RUP e i pochi dipendenti dell’amministrazione che seguono direttamente la fase esecutiva del singolo contratto.
Esistono diversi obblighi di comunicazione nei confronti di ANAC dei dati relativi all’esecuzione dell’appalto attraverso la compilazione sui portali informatici di diverse schede. Tuttavia, tali dati vengono inseriti ed inviati dai portali per poi confluire in database inaccessibili (se non con le credenziali del RUP) e inutilizzabili ai fini della trasparenza.
Questo vuoto di informazioni determina una grave vulnerabilità dell’Amministrazione, da una parte, perché ha uno scarso controllo di ciò che acquista in termini di costi e di qualità rispetto a quanto preventivato, dall’altra, perché l’inaccessibilità delle informazioni facilita maladministration e attività illecite, in quanto tali fenomeni risultano “protetti”, sia dall’esterno che dall’interno, dalla inaccessibilità delle informazioni.
Anche i diritti fondamentali dei cittadini risultano violati in quanto, se è vero che possono agevolmente sapere chi si è aggiudicato cosa consultando la pagina dedicata sulla sezione “Amministrazione trasparente”, non possono sapere ciò che più li interessa, ovvero quanto è stato speso e come.
Sembra incredibile che, ad oggi, la fase dell’esecuzione sia oggetto di così scarsa attenzione.
Anche dalle relazioni dell’ANAC, risulta chiaro che la fase dell’esecuzione del contratto è forse quella maggiormente interessata da fenomeni di corruzione o di cattiva amministrazione. Gli effetti di queste criticità si vedono quotidianamente quando, ad esempio, si ha notizia di strade che si dissestano in poco tempo perché il manto stradale era più sottile del dovuto, strutture che crollano perché il cemento o altri elementi costruttivi sono stati forniti in qualità o quantità minore rispetto a quelle previste, costi di gestione lievitati grazie ad una serie di modifiche contrattuali, ecc.
Questo grande vuoto di informazioni si può colmare soltanto implementando gli obblighi di pubblicazione. La base normativa c’è ed è l’articolo 29, comma 1, del D.Lgs. n. 50/2016. Occorre ora darvi attuazione, anzitutto, dando alla norma un’interpretazione ampia fino ad imporre la pubblicazione non solo del mero valore in Euro della spesa finale, ma attraverso la pubblicazione di documenti come il certificato di collaudo o la verifica di conformità sottoscritti dal RUP e dall’operatore economico, dai quali si possano evincere tutte le vicissitudini che hanno interessato la fase dell’esecuzione. In questo modo, si innescherebbe un efficace effetto deterrente in capo a chi opera nell’esecuzione, sia dalla parte pubblica che dal lato del privato, in quanto questi soggetti saprebbero che chiunque potrebbe a posteriori verificare ciò che è stato fatto, ponendo in evidenza gli eventuali presupposti di responsabilità civili, erariali o addirittura penali.

Destinatari diretti: dipendenti pubblici

Destinatari indiretti: imprenditori, cittadini, politici, istituzioni, mass media, scuole, ordini professionali, chiesa, associazioni, magistratura e forze dell’ordine

>Obiettivi

Obiettivo 1
Obbligatorietà della pubblicazione nella sezione “Amministrazione trasparente” dei dati e dei documenti relativi all’esecuzione del contratto in adempimento a quanto disposto dall’art. 29, comma 1, D.Lgs. n. 50/2016.

Obiettivo 2
Selezione di personale competente e formato sul tema delle modifiche dei contratti in corso di esecuzione e formazione periodica sugli stessi temi.
Diffusione di informazioni chiare accessibili a tutti sulla collocazione e reperibilità dei dati relativi all’esecuzione

Obiettivo 3
Sviluppo della sezione “Amministrazione trasparente” in modo che possa contenere e rendere accessibili i dati e i documenti relativi all’esecuzione di ciascun contratto.

>Azioni
Azione 1 (riferita a obiettivo 1)
Inserimento nel piano anticorruzione dell’obbligo di pubblicazione nella sezione “Amministrazione trasparente” dei resoconti dell’esecuzione di ciascun contratto con l’inserimento in formato pdf accessibile a tutti della relazione di collaudo, in caso di lavori, o della verifica di conformità, in caso di servizi o forniture, entro un termine di 15 giorni dalla loro approvazione.
Inserire tra gli obiettivi dei dirigenti la pubblicazione completa dei certificati di collaudo o verifiche di conformità relative ai contratti eseguiti.
Verificare l’adempimento degli obblighi.
Tempo: nel momento di approvazione dei piani triennali e degli obiettivi della dirigenza. La verifica dell’adempimento dell’obbligo può essere periodica trimestrale.
Azione 2 (riferita a obiettivo 2)
Procedure di concorso per la selezione del personale o selezioni interne specifiche per le competenze richieste.
Pubblicazione sulla pagina istituzionale delle indicazioni sulle modalità per reperire le informazioni e i documenti relativi all’esecuzione.
Tempo: azione costante nel tempo
Azione 3 (riferita a obiettivo 3)
Sviluppo da parte degli informatici dell’Amministrazione della sezione Amministrazione trasparente con l’inserimento dei campi necessari per l’inserimento di dati e documenti per ciascun contatto di appalto.
Tempo: un mese

[Daniele CeccatoPartecipante]

Importantissimo il tema affrontato da Stefania sulle criticità contenute nella normativa emergenziale che ampliando la casistica per l’utilizzo dell’affidamento diretto aumentando il rischio di maladministration. Condivido pienamente tutte le proposte e le osservazioni fatte, in particolare, con la necessità di consentire un controllo maggiore da parte dei cittadini e di garantire la pubblicazione dei dati.

[Daniele CeccatoPartecipante]

Una maggiore partecipazione e coinvolgimento alla redazione del Piano sarebbe senz’altro utile a far comprendere l’importanza di tale adempimento che spesso viene visto solo come una mera formalità. Importantissimo incentivare e promuovere una formazione mirata e meno formale. Ottima l’idea di una formazione non convenzionale e condivisibili le proposte dei report periodici da parte di un Referente e dell’invio di newsletter.

[Daniele CeccatoPartecipante]

Il contributo di Federica a mio avviso mette in evidenza diversi aspetti, tutti molto interessanti e ben approfonditi. Il primo, spesso trascurato, riguarda il lato umano del personale dell’ente, ovvero la capacità di fare squadra, interagire tra colleghi e mettersi in gioco. Queste qualità vanno incentivate e stimolate per un corretto funzionamento degli uffici. Gli altri aspetti relativi alla necessità di una formazione mirata, all’adozione di regolamenti e modelli per una migliore definizione delle competenze e la suddivisione in più centri decisionali sono tutti pienamente condivisibili e penso siano un ottimo strumento per combattere corruzione e maladministration.

[Daniele CeccatoPartecipante]

Condivido pienamente l’idea di promuovere una formazione periodica e la creazione di piattaforme condivise con il personale dell’ente in modo da rendere accessibile il materiale formativo e le buone prassi amministrative. Lodevole e pienamente condivisibile anche l’idea di coinvolgere il personale sul contenuto del codice di comportamento.

[Daniele CeccatoPartecipante]

La formazione rappresenta un elemento imprescindibile per migliorare i servizi resi da ciascuna pubblica amministrazione e per combattere fenomeni di corruzione e maladministration. Bene continuare a promuoverne l’importanza. Pienamente condivisibili tutte le azioni proposte dal collega.

[Daniele CeccatoPartecipante]

Condivido pienamente il tema della necessità di pubblicare un resoconto della gestione del contratto, come peraltro vorrebbe l’articolo 29 del Codice Appalti. Utilissima l’idea di creare dei formulari che possano rappresentare una guida e un aiuto per il personale dell’amministrazione incaricato della gestione. L’utilizzo di formulari standard faciliterebbe inoltre il controllo sugli atti e renderebbe più semplice l’individuazione di problematiche e scostamenti di spesa. Molto efficace inoltre l’idea di promuovere la formazione nell’ambito dell’esecuzione (sempre troppo tralasciata) e di individuare strumenti premianti per promuovere l’efficienza.

[Daniele CeccatoPartecipante]

Pienamente condivisibili le osservazioni del collega e le azioni proposte. L’indipendenza dell’organismo preposto al controllo sulla regolarità amministrativa degli atti adottati dall’ente e sugli obiettivi raggiunti rappresenta una caratteristica essenziale per il suo funzionamento, così come la presenza di personale a ciò dedicato formato e dotato dei necessari strumenti informatici per svolgere efficacemente il lavoro. L’indipendenza è garantita anche attraverso la tutela contro ritorsioni che possono manifestarsi anche attraverso

[Daniele CeccatoPartecipante]

Il collega mette in evidenza un annoso problema che interessa l’esecuzione del contratto e che riguarda lo scarso controllo sulle modifiche che ad esso vengono apportate e la scarsa capacità delle stazioni appaltanti di prevenirle attraverso una corretta gestione della gara, a partire dalla predisposizione dei capitolati o dei progetti.
Investire sulla professionalità del DEC o del DL attraverso l’introduzione di azioni concrete e fattive come quelle descritte dal collega è di primaria importanza per la lotta a fenomeni corruttivi e maladministration.
Per quanto concerne il coinvolgimento del cittadino (azione 3), sarebbe a mio avviso più opportuno rafforzare e rendere più chiari ed accessibili gli strumenti già esistenti nei portali “Amministrazione trasparente”, in modo da non creare una complessa moltiplicazione di canali che potrebbero generare confusione al cittadino e significativi carichi di lavoro ulteriori per il personale della pubblica amministrazione.

[Daniele CeccatoPartecipante]

L’accuratissimo e approfondito contributo offerto dalla collega mette fortemente in evidenza il fatto che le disposizioni in materia di anticorruzione e i relativi provvedimenti attuativi adottati da ciascuna pubblica amministrazione, quali il Piano anticorruzione, hanno efficacia diversa a seconda dell’ambito socio-culturale in cui devono essere applicati. In alcuni contesti, connotati storicamente da una maggiore radicalizzazione della criminalità organizzata, la distanza tra cittadino e amministrazione risulta maggiore e alcuni comportamenti vengono tollerati o addirittura considerati normali, mentre la normativa e le prassi anticorruzione sono vissute come adempimenti astratti o mere formalità. In questi ambiti la lotta alla maladministration deve essere più efficace e coinvolgere non solo l’amministrazione a tutti i livelli, ma essere diretta anche all’esterno, nei confronti dei cittadini, in modo da recuperare la loro fiducia e la loro attenzione verso le istituzioni.

[Daniele CeccatoPartecipante]

La proposta del piano elaborata dalla collega è molto attenta e articolata e affronta in modo più che esaustivo le principali problematiche legate all’esecuzione dell’appalto. Condivido pienamente tutte le iniziative descritte, in particolar modo l’idea di promuovere un confronto tra diverse pubbliche amministrazioni tramite stage e formazione condivisa. Molto interessante e innovativa l’idea delle commissioni che, a distanza di alcuni anni, possono valutare la durabilità dell’opera e l’efficacia delle soluzioni adottate.

[Daniele CeccatoPartecipante]

Condivido pienamente quanto evidenziato dal collega. Il rispetto dei tempi di conclusione dei procedimenti amministrativi è fondamentale sia per garantire la pienezza e l’effettività dei diritti dei cittadini, sia per far in modo che il sistema economico non subisca dei rallentamenti a causa della lentezza della pubblica amministrazione.
Le azioni proposte dal collega mi sembrano concretamente idonee al raggiungimento degli obiettivi e perfettamente in grado di apportare un miglioramento nella gestione delle tempistiche dei procedimenti amministrativi.

[Daniele CeccatoPartecipante]

Buongiorno a tutti, sono Daniele Ceccato, lavoro presso l’Area Appalti e Contratti dell’Università degli studi di Torino da circa un anno e mezzo. Ho una formazione giuridica. Dopo la laurea in Giurisprudenza ottenuta nel 2010, ho conseguito la specializzazione in professioni legali e poi l’abilitazione di avvocato. La mia esperienza lavorativa presso la Pubblica Amministrazione inizia nel 2010 presso la Città di Torino, dove ho lavorato per circa sette anni. In seguito ho lavorato circa un anno presso la Città di Rivoli, per poi giungere a Unito. Nei primi anni della mia esperienza lavorativa, ho potuto occuparmi della fase dell’esecuzione degli appalti di lavori pubblici, curando in particolare le problematiche di natura giuridica in collaborazione con l’avvocatura dell’Ente. Negli anni successivi, grazie ad una mobilità interna, sono stato assegnato all’ufficio appalti della Città, dove ho avuto la possibilità di approfondire la fase dell’affidamento degli appalti pubblici, in particolare, delle procedure aperte per i servizi e le forniture, anche come centrale unica di committenza. Durante questo periodo, ho potuto inoltre seguire alcune aste per la vendita di beni mobili e immobili di proprietà della Città. Attualmente lavoro all’ufficio appalti dell’Università di Torino, dove ho avuto la possibilità di continuare questo lungo percorso dedicato agli appalti. L’ufficio segue le procedure di affidamento in tutte le fasi, a partire dalla collaborazione per gli aspetti giuridici attinenti alla redazione dei documenti tecnici da porre a base di gara, per passare dalla pubblicazione e gestione della gara fino alla stipula del contratto. L’ufficio collabora anche alla fase di esecuzione dei contratti in caso di problemi di natura giuridica o di contenziosi. Nell’ambito delle mansioni presso l’Università, ho potuto inoltre approfondire la programmazione biennale degli acquisti di beni e servizi, in quanto mi occupo di predisporre e aggiornare la programmazione biennale dell’Ateneo.
La materia degli appalti è in continua evoluzione e una formazione continua è fondamentale per poter operare nel settore e fornire risposte corrette alle domande che quotidianamente ci vengono poste. Con la partecipazione a questo Master, intendo continuare questo percorso formativo approfondendo e ampliando le mie competenze.

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