[Maria Ida Elisa MariettyPartecipante]

Titolo: Catturare il mercato per non farsi catturare
Problema:
Il fenomeno del lock in, che molto spesso affligge il settore dell’Information and Communications Technology (ICT), unito alla carenza di personale specializzato può determinare fenomeni di maladministration intesa come spreco di risorse pubbliche.
La scelta, più o meno consapevole, di una amministrazione di vincolarsi ad un determinato fornitore implica di fatto una rinuncia ai benefici che possono derivare dal regime concorrenziale, quali il progresso tecnologico e la disponibilità di beni o servizi più avanzati. Tutto ciò evidentemente a danno delle stesse stazioni appaltanti, degli operatori ma anche dei cittadini.
La necessità di evitare o uscire da situazioni di lock in spesso si scontra con la carenza di personale dotato di competenze specifiche con la conseguenza che le amministrazioni anziché indirizzare il mercato si ritrovano in balia degli operatori economici.
Questo gap informativo e formativo tra pubblica amministrazione e operatori economici può creare un terreno fertile per lo sviluppo di fenomeni di maladministration che riguardano tutte le fasi delle procedure di approvvigionamento dalla programmazione alla fase di esecuzione.
Il costante aumento degli ambiti in cui al settore ICT viene chiesto di intervenire e il costante aumento delle risorse messe a disposizione per gli interventi in tale settore impongono agli operatori di adoperarsi quanto più possibile per garantire la qualità dei servizi e al tempo stesso assicurare il minor spreco possibile di risorse pubbliche.
A – La programmazione.
La programmazione viene spesso sottovalutata nonostante rappresenti un momento di primaria importanza nella definizione di tempi e costi che sono elementi tra loro inevitabilmente correlati. Questa fase richiede quindi una specifica conoscenza del contesto in cui si opera, una conoscenza delle procedure di approvvigionamento, delle conoscenze tecniche e una precisa strategia che consenta di limitare il più possibile i costi, pur mantenendo un livello di qualità accettabile. Strategia che deve necessariamente essere organica e di lungo periodo. Sin da questa prima fase le stazioni appaltanti devono immaginare l’intero ciclo di vita del contratto e prestare particolare attenzione alla fase conclusiva del rapporto contrattuale. La carenza di una visione d’insieme, la mancanza di adeguate competenze, di una approfondita conoscenza del contesto e quindi un deficit nella programmazione espongono le stazioni appaltanti a comportamenti aggressivi da parte degli operatori economici che posso imporre condizioni contrattuali penalizzanti per il committente (si pensi ai costi legati alle integrazioni, al riversamento dei dati che se non vengono disciplinati sin dall’inizio rischiano di diventare lo strumento con cui gli operatori economici vanno a recuperare i ribassi effettuati in sede di gara).
B – L’approvvigionamento.
Nella fase dell’approvvigionamento dirimente è la competenza tecnica dei soggetti che si ritrovano a predisporre i capitolati e la conoscenza del contesto in cui i servizi oggetto di gara dovranno essere inseriti. La carenza di esperienza, la mancanza di una visione di insieme e la mancata conoscenza del mercato si riverberano sulla corretta identificazione dei fabbisogni. La pubblica amministrazione dovrebbe individuare esattamente ciò di cui necessita perché meno precisa è nel definire ciò di cui ha necessità più saranno gli operatori economici a definire (al posto suo) le caratteristiche dei servizi. La stazione appaltante dovrebbe inoltre essere in grado di valutare l’impatto che la scelta della strategia di gara avrà sul comportamento degli operatori economici che vi parteciperanno e utilizzare gli strumenti messi a disposizione dal codice (requisiti di partecipazione, base d’asta, formule, criteri di valutazione delle offerte) in maniera tale da ottenere dal mercato il bene o servizio maggiormente rispondente alle proprie esigenze.
C – L’esecuzione.
Nella fase di esecuzione le maggiori problematiche risiedono nella scarsa efficacia dei meccanismi sanzionatori. In ambito ICT l’applicazione delle penali contrattuali così come definite dal codice dei contratti pubblici rende la misura delle penali molto spesso irrisoria. Le penali in ambito ICT vengono poste in relazione a livelli di servizio che si misurano in minuti, ore non certo in giornate come invece prevede il codice appalti. Ciò rende la pubblica amministrazione priva di reali strumenti coercitivi nei confronti degli appaltatori in caso di mancato rispetto delle condizioni contrattuali. Quando poi l’oggetto della verifica consiste nell’accertare il rispetto di determinate tempistiche nella presa in carico di una richiesta di assistenza e di risoluzione di problemi molto spesso l’Amministrazione non dispone di strumenti oggettivi che consentano di effettuare queste verifiche e si deve affidare alla reportistica trasmessa dagli operatori economici (che come tale è di parte).
Destinatari: dipendenti pubblici, dirigenti, organi di indirizzo politico.
Destinatari indiretti: operatori, cittadini.
Obiettivo 1: professionalizzazione delle risorse dal punto di vista tecnico/amministrativo/di contesto, sviluppo della capacità di definire i fabbisogni e di valutare le soluzioni offerte dal mercato.
Obiettivo 2: evitare/uscire da situazioni di lock in.
Obiettivo 3: rendere effettivo il controllo nella fase esecutiva.
Azione n. 1 (correlata all’obiettivo n. 1):
a – formazione specifica e pratica: in ambito ICT la molteplicità di infrastrutture e di applicativi esistenti e la specificità degli stessi impongono che i dipendenti pubblici abbiano delle competenze specifiche. Un ruolo cardine riveste quindi la formazione che non deve però limitarsi ad aspetti tecnici ma si deve spingere sino ad una analisi di quelli che sono gli aspetti giuridici, economici e di contesto. Tempo: variabile a seconda degli ambiti.
b – promuovere forme di coordinamento sin dalla fase della programmazione mediante un coinvolgimento dei centri utilizzatori nella predisposizione del programma biennale degli acquisti di beni e servizi. Promuovere inoltre la formazione di gruppi di lavoro per la redazione dei capitolati in cui, accanto al personale tecnico, vengono coinvolti anche i rappresentanti dei centri utilizzatori che dovranno creare le condizioni favorevoli ad un cambiamento anche in termini di organizzazione del lavoro. Tempo: di immediata applicazione.
c – promuovere un più efficiente utilizzo delle consultazioni preliminari di mercato e di una serie di procedure che nonostante siano previste dal nostro codice sono ancora poco utilizzate come ad es. la procedura competitiva con negoziazione o il dialogo competitivo attraverso corsi di formazione specifici che illustrino dal punto di vista operativo come gestire tutte le fasi procedurali. Nell’ambito della formazione spiegare in maniera puntuale i limiti e i confini entro i quali le amministrazioni si possono legittimamente muovere nel cercare un confronto con il mercato. Tempo: 1 anno.
d – coinvolgere nella valutazione delle offerte tecniche diverse professionalità e quindi accanto a figure informatiche prevedere la presenza di rappresentanti dei centri utilizzatori al fine di individuare le soluzioni che meglio rispondono alle esigenze della stazione appaltante e meglio si adattano all’organizzazione di un determinato settore di attività.
Azione 2 (in relazione all’obiettivo 2):
a – attribuire alle amministrazioni più risorse in parte corrente anziché per investimenti;
b – favorire l’acquisizione di servizi in modalità Saas/Iaas o prediligere l’utilizzo di soluzioni a riuso. Tempo: 1 anno tenuto conto che gli operatori economici si stanno abilitando man mano sul marketplace Agid e di immediata applicazione per la restante parte;
c – favorire lo scambio con altre amministrazioni che si trovano in situazioni analoghe al fine di promuovere la circolazione di modelli virtuosi e creazione di servizi di supporto nella predisposizione della procedure di gara e nella gestione della stesse.
Azione 3 (in relazione all’obiettivo 3):
– Accanto alla previsione di sessioni formative per i soggetti che svolgono le funzioni di dec e rup sarebbe auspicabile predisporre delle check list e dei formulari che questi possano utilizzare. Tempo: 1 anno + 6 mesi ed eventuale successiva revisione;
– predisposizione di linee guida sull’applicazione delle penali in ambito ICT;
– creazione di una piattaforma attraverso la quale gestire tutte le richieste di assistenza e manutenzione per i diversi applicativi in uso in maniera tale da dotare le amministrazioni di strumenti oggettivi e rendere effettivo il monitoraggio del rispetto dei livelli di servizio. Tempo: 1 anno + 6 mesi di sperimentazione.

[Maria Ida Elisa MariettyPartecipante]

Un contributo, quello della collega, molto interessate da cui emerge tutta la sua esperienza. Ho apprezzato di questo piano la capacità di cambiare punto di vista, di affrontare la tematica con un approccio differente tipico di chi probabilmente la tematica l’ha approfondita e l’ha già guardata da numerose e differenti prospettive. Ho apprezzato la scelta di un tema ampio, generale, la capacità di portare esempi di concreti per evidenziare che le azioni che propone sono effettivamente realizzabili e la proposta di coinvolgere gli stakeholders accompagnata da una precisa spiegazione dei risultati attesi.

[Maria Ida Elisa MariettyPartecipante]

Il valore aggiunto di questo piano sta nel prevedere accanto ad una impostazione che in alcune realtà trova già applicazione degli accorgimenti che consentirebbero alle amministrazioni di fare un salto di qualità nella gestione e nella conoscenza dei piani. Mi riferisco in particolare al fatto che è necessario far seguire all’approvazione dei piani una revisione a livello organizzativo o procedurale, all’invio dei report da parte del responsabile che contribuiscono a rendere più concreta la percezione delle conseguenze che possono derivare dal mancato rispetto de piani e infine alle verifiche a campione.

[Maria Ida Elisa MariettyPartecipante]

Il piano propone misure concrete e anche talvolta un po’ drastiche per migliorare tempistiche e trasparenza dei procedimenti. Ho apprezzato l’idea di poter accedere tramite password ad un sistema attraverso cui si possa conoscere lo stato di avanzamento di un determinato procedimento.
Trovo sensata anche la proposta di prevedere l’obbligo di trasmettere delle relazioni sullo stato di avanzamento dei procedimenti in carico e di procedere alla valutazione della performance sulla base di indicatori riferiti al singolo. Nell’Azienda in cui lavoro il salario di risultato dipende dal raggiungimento di determinati obiettivi ma tali obiettivi riguardano solo alcune articolazioni della struttura ed essendo differenti tra loro hanno anche un peso differente. Ne deriva che, pur percependo tutti il salario di risultato, alla fine solo una parte dei dipendenti è coinvolta nel raggiungimento degli obiettivi. Una valutazione personale, magari uniforme per livello potrebbe essere a mio avviso più corretta.

[Maria Ida Elisa MariettyPartecipante]

Di questo piano ho apprezzato l’idea di veicolare la conoscenza dei piani anche attraverso strumenti un po’ più “leggeri” della classica formazione online, senza con ciò ridurne l’efficacia o sminuirne l’importanza. Ritengo molto simpatica l’idea della diffusione di pillole di buona amministrazione così come ritengo apprezzabile l’idea di creare gruppi di lavoro all’interno delle strutture per discutere di queste tematiche. Potrebbe essere interessante anche proiettare dei video. Si tratta di modalità che per un dipendente richiedono meno impegno rispetto alla formazione classica ma che forse hanno un impatto maggiore rispetto al mero studio di tutta una serie di disposizioni. Potrebbe essere interessante coinvolgere il personale nella redazione di piani innovativi (come stiamo facendo in questa sede) mediante la creazione di una sorta di contest con tanto di premio per il progetto migliore (ad es. una esperienza di team building per il gruppo vincitore o cose di questo tipo).

[Maria Ida Elisa MariettyPartecipante]

Il piano di Daniela propone delle soluzioni applicabili prevalentemente agli appalti di lavori con l’approccio pratico di chi si occupa quotidianamente di questi aspetti. La parola chiave sembra essere condivisione. Condivisione di esperienze, di buone pratiche, di materiale, condivisione anche con la cittadinanza di un progetto. Ho apprezzato in particolare la proposta di creare delle commissioni di valutazione che si riuniscono a distanza di alcuni anni dal collaudo per verificare le condizioni dell’opera e l’attuazione degli interventi previsti dal piano di manutenzione. Si tratta di una attività che consente tra le altre cose di far emergere tempestivamente (anche in relazione alla disciplina dettata dal cc) eventuali difetti/vizi e permette di accertare tempestivamente eventuali responsabilità. Ho apprezzato molto anche la suggestione di promuovere la pratica del cantiere aperto e di pubblicare video relativi allo stato di avanzamento del cantiere. Potrebbe essere interessante realizzare dei video (da diffondere tramite il sito istituzionale dell’amministrazione o la tv) con il racconto di tutta la “storia del cantiere” in cui vengano esposte anche le problematiche e illustrate le scelte effettuate dall’amministrazione coinvolgendo tutti i soggetti interessati dal progetto (ivi comprese le imprese).

[Maria Ida Elisa MariettyPartecipante]

Ritengo corrette le osservazioni della collega in merito ad un apparente incoerenza tra la ratio delle norme comunitarie e decreto semplificazioni. Come si è detto più volte il decreto semplificazioni più che semplificare ha per certi versi complicato il quadro normativo che era, a mio avviso, già abbastanza complesso di suo. Da un lato ha aperto alla possibilità di effettuare affidamenti diretti oltre le soglie previste dall’art. 36 dall’altro ha ridotto i termini per la conclusione dei relativi procedimenti. Le piattaforme che siamo tenuti ad utilizzare non mi pare si siano adeguate al fine di favorire una gestione trasparente di queste procedure aprendo di fatto una gestione più nebulosa delle fasi prodromiche all’affidamento.

[Maria Ida Elisa MariettyPartecipante]

Emanuele con il suo piano si propone di individuare soluzioni concrete a quelle che sono le maggiori criticità che si possono riscontrare nella fase esecutiva. Come evidenzia il collega per evitare varianti e sprechi è necessario non solo rafforzare ruolo, competenze e adempimenti richiesti al DEC ma è indispensabile intervenire anche sulle fasi precedenti e in particolare sulla progettazione/redazione dei capitolati. Concordo sulla necessità di insistere su formazione, informatizzazione dei processi e confronto con personale appartenente ad amministrazioni differenti.

[Maria Ida Elisa MariettyPartecipante]

Il piano del collega Francesco si propone di assicurare il monitoraggio dei processi attraverso la completa informatizzazione delle procedure e la costituzione di un servizio di audit realmente indipendente e composto da soggetti realmente preparati. Si tratta a mio avviso di azioni realizzabili senza particolari stravolgimenti che potrebbero disincentivare comportamenti devianti.

[Maria Ida Elisa MariettyPartecipante]

Concordo con il collega Andrea nel ritenere che i concorsi per l’assunzione di personale da dedicare al settore appalti dovrebbero essere mirati. Anzi magari proprio distinti da quelli per finalizzati all’assunzione di personale amministrativo o amministrativo contabile. Bisognerebbe creare una nuova figura professionale perché alla fine è di questo che si tratta. Si tratta di una figura che per tante ragioni dovrebbe essere distinta dal resto del personale amministrativo per la particolare formazione che viene richiesta, per la particolare integrità che ci si aspetta da dipendenti che svolgono tale funzione, per le responsabilità che possono conseguire alle relative condotte. Anche la retribuzione, permettetemelo, dovrebbe essere congrua alla delicatezza dei compiti che svolge questa tipologia di funzionario e consentire al dipendente di sostenere i costi di una copertura assicurativa. Concordo sul fatto che sarebbe opportuno valorizzare anche aspetti psico-attitudinali e valutare il percorso di studi e professionale pregresso dei candidati.
Concordo inoltre sulla necessità di verificare la capacità dei soggetti di percepire il disvalore o quantomeno la non correttezza di determinate condotte e testare il livello di conoscenza delle conseguenze sotto il profilo della responsabilità penale, amministrativa, contabile e disciplinare.

[Maria Ida Elisa MariettyPartecipante]

Il piano pone l’accento sulla fase esecutiva del contratto, sull’importanza di disporre di personale in grado di gestire adeguatamente questa fase e mira a trovare delle soluzioni per incentivare le amministrazioni a dare corretto adempimento agli obblighi di pubblicazione previsti dall’art. 29 D.Lgs 50/16. Per incentivare la pubblicazione dei dati, anche relativi alla fase esecutiva, si potrebbe prevedere tra gli obiettivi di budget la pubblicazione di tutta una serie di dati oltre che sulle piattaforme anche sui siti aziendali in maniera chiara ed accessibile a chiunque. L’obiettivo potrebbe ritenersi raggiunto con la pubblicazione dei dati riferiti ad una determinata percentuale di contratti per ogni struttura. Prevedere per alcuni anni consecutivi tra gli obiettivi il corretto adempimento delle disposizioni in materia di trasparenza potrebbe consentire di dare avvio ad una attività ancora molto trascurata.

[Maria Ida Elisa MariettyPartecipante]

Piano di Marcella:
Gli obiettivi della collega sono sicuramente molto ambiziosi ed apprezzabili. Il personalissimo senso di legalità dipende a mio avviso dal contesto storico, sociale, famigliare in cui il soggetto è vissuto e dal livello di istruzione. Questo per dire che non so se davvero si possono “cambiare le menti”. Spesso chi pone in essere comportamenti di questo tipo conosce perfettamente il disvalore della propria condotta e decide scientemente di far prevalere i propri interessi personali sull’interesse pubblico. In questi casi mi verrebbe da dire che ad una sentenza passata in giudicato o ad un decreto penale di condanna divenuto irrevocabile, o ancora ad una sentenza di applicazione della pena su richiesta, ai sensi dell’articolo 444 del codice di procedura penale bisognerebbe far conseguire l’isolamento sociale del soggetto proprio perché il disvalore del suo comportamento rileva non solo dal punto di vista penalistico ma anche sociale (ad es. attraverso la pubblicazione di estratti dei provvedimenti sui principali quotidiani).
Quanto ai bambini credo che l’educazione ad una cultura della legalità debba essere data loro sin dai primissimi anni di vita perché è attraverso le nuove generazioni che si può realizzare una nuova cultura della legalità che potrà consentire forse un giorno di avere una pubblica amministrazione meno complessa e delle procedure più snelle perché magari la corruzione e la maladministrazion non saranno più dei “mostri” da combattere. Le azioni ipotizzate dalla collega in tal senso potrebbero essere assolutamente efficaci.

[Maria Ida Elisa MariettyPartecipante]

Piano di Massimiliano:
Di questo piano ho apprezzato il coraggio di mettere nero su bianco il fatto che conoscere bene il contesto in cui si opera e le persone con cui si lavora a volte può aiutare ad evitare situazioni problematiche, inopportune e difficili da gestire. Detto ciò a mio avviso il confine tra ciò che è lecito e ciò che può finire per essere discriminatorio è molto labile. Pur essendo innegabile che lavoro, famiglia e situazione economica sono elementi tra loro inevitabilmente correlati non mi piace pensare che la mia situazione famigliare o economica possa essere oggetto di “valutazione” in ambito lavorativo. Conoscere bene i propri dipendenti creando dei rapporti umani, oltre che professionali, può indubbiamente creare un contesto lavorativo più favorevole e può aiutare a capire in quali situazioni vale la pena puntare su una crescita professionale. Tuttavia a mio avviso bisognerebbe pretendere da tutti i dipendenti, a prescindere dalle aspirazioni (che a volte possono anche non esserci), uno sforzo per garantire un costante aggiornamento/crescita professionale. A volte la sensazione è quella che il personale amministrativo di livello più basso si senta, oltre che deresponsabilizzato, anche esonerato da questo dovere formativo e non credo che la pubblica amministrazione si possa ancora permettere un approccio di questo tipo. L’aggiornamento, la formazione non possono essere solo un mezzo per il raggiungimento delle aspirazioni professionali del dipendente, dovrebbero essere considerati un dovere del dipendente per il solo fatto che lavora all’interno di una pubblica amministrazione al servizio della collettività, perché è il lavoro stesso che lo richiede. Dovrebbero, a mio avviso, prescindere dalle aspirazioni, dalla situazione economica, famigliare e persino dell’attitudine dei dipendenti.

[Maria Ida Elisa MariettyPartecipante]

Concordo con il collega sulla necessità di richiedere in sede di concorso competenze specifiche in materia di appalti e garantire ai nuovi assunti formazione adeguata alle mansioni che andranno a ricoprire. Molto spesso questa attività viene demandata ai colleghi che però devono fare i conti con i carichi di lavoro e non hanno tempo a sufficienza da dedicare alla formazione. La formazione non può inoltre limitarsi alla fase inziale ma dovrebbe essere costante anche perché la continua evoluzione normativa lo impone. La formazione fatta a livello generale a volte può risultare piuttosto asettica perché poco calata sui singoli ambiti in cui le norme devono essere applicabili, altre volte è eccessivamente complessa e la sensazione è quella di essere bombardati da un’infinità di norme che rimangono astratte e poco legate alla realtà lavorativa. Potrebbe essere interessante costituire invece dei piccoli gruppi di lavoro, che dedicano alla formazione 2-3 ore a settimana in cui ognuno approfondisce un argomento e cerca di spiegarlo agli altri partecipanti aprendo quindi ad un confronto diretto con gli stessi.
Quanto alla conoscenza del codice di comportamento e alla conoscenza del corretto agire del dipendente pubblico dovrebbero essere a mio avviso oggetto di valutazione in sede di concorso e anche in occasione degli avanzamenti di carriera in maniera tale da obbligare in qualche modo i dipendenti a conoscerne bene in relativo contenuto.
Quanto infine alla definizione dei fabbisogni ho apprezzato l’idea di creare una rete di esperti che possano condividere idee e best practice. A volte la sensazione è quella che ci si accorge di avere determinate necessità quando si vede “cosa fa il vicino”. Creare una rete di esperti di ogni regione che possa condividere idee e progettualità oltre a dar luogo a scambi di esperienze e competenze potrebbe favorire l’aggregazione con tutti i benefici che ne derivano.

[Maria Ida Elisa MariettyPartecipante]

La collega Federica descrive nel suo piano in maniera molto onesta il contesto e il modo in cui molto spesso ci si ritrova a lavorare. Credo che sia fondamentale che siano in primo luogo i vertici delle pubbliche amministrazioni a capire che dedicare del tempo alla formazione e a migliorare i processi organizzativi non sia tempo sottratto al lavoro ma debba essere considerato tempo utile a migliorare e a rendere più efficiente il modo di lavorare. Parte delle risorse accantonate ai sensi dell’art 113 comma 4 D.Lgs 50/16 potrebbero forse essere utilizzate proprio per implementare processi di questo tipo.

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